meny
søk
English

Et arbeidstilsyn i endring

Forfatter(e): Rapport 2017:06

Last ned gratis

Det overordnede formålet med denne evalueringen er å vurdere hvorvidt forbedringsarbeidet som Arbeids­tilsynet har gjennomført de siste årene er på rett vei. Evalueringsrapporten skal brukes i det videre arbeidet med å øke kvaliteten på etatens utadrettete virksomhet. I evalueringen fokuserer vi særlig på Arbeidstilsynets tilsynsmetodikk og utvelgelse av tilsynsobjekter og satsinger, systemer og rutiner for enhetlig opptreden, kunnskap om betydningen av metoder i tilsynsvirksomheten, samt oppfølging og læring etter utførte tilsyn. OECDs 11 nøkkelprinsipper for gode tilsyn og revisjoner (OECD, 2014) står sentralt i vurderingen.

Sammendrag av publikasjonen

Sammendrag av publikasjonen

Evalueringen viser at Arbeidstilsynets utviklingsarbeid i stor grad følger politiske styringssignaler og tilpasser seg kritikken fra omgivelsenes aktører, da særlig arbeidsgiverorganisasjonene. I tillegg er Arbeidstilsynets innsats for å utvikle sin tilsyns- og revisjonsmetodikk omfattende og i høy grad i tråd med OECD’s anbefalinger (2012) og prinsipper (2014). OECDs anbefalinger og arbeidsgiversidens forventinger trekker hovedsaklig i samme retning, med hovedvekt på å redusere statlig styring og å lette byrdene for dem som blir inspisert. Arbeidstakersiden har i liten grad meldt seg på tilsynsdebatten, noe som trolig er forklaringen på at deres ideer og verdier i begrenset grad synes å gjenspeiles i Arbeidstilsynets strategi, vedtak og tiltak.

Tilsynet arbeider målrettet med metoder, fremgangsmåter og systematikk for utvelgelse av tilsynsobjekter, og det satses på IKT-baserte løsninger. Arbeidstilsynet har et relativt omfattende analysegrunnlag for utvelgelse av satsingsområder, og arbeider for en målrettet og systematisk utvikling av dataverktøy for utvelgelse av virksomheter det skal føres tilsyn med og satsingsområder. Det er god sporbarhet fra overordnede strategiske satsninger til det utførte arbeidet i regionene. Arbeidet med å sikre mer enhetlig tilsyn får stor grad av tilslutning blant de ansatte. Det er dokumentert bred enighet om viktigheten av å bekjempe sosial dumping og A-krim.

Dagens utviklingsarbeid vil trolig resultere i en styrking av Arbeidstilsynets kontrollørrolle innen satsningsområder som A-krim og sosial dumping, mens det er fare for at kontrollørrollen vil svekkes på det forebyggende arbeidsmiljøområdet. Særlig vil arbeidsmiljøbetingelser der det ikke opereres med grenseverdier, være utsatt. En nedtoning av kontrollørrollen innenfor det forebyggende hms-arbeidet kan svekke Arbeidstilsynets mandat, som har vært tuftet på Arbeidsmiljølovens formålsparagraf. Formålsparagrafen handler blant annet om å sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag for en helsefremmende og meningsfylt arbeidssituasjon og å bidra til et inkluderende arbeidsliv.

I Arbeidstilsynets nyeste strategiplan er passusen om «fullt forsvarlig arbeidsmiljø» endret til «forsvarlig arbeidsmiljø», noe som kan indikere en tilnærming til OECDs anbefalinger. Hvis ordvalget er bevisst og ment som en realitetsendring er uklart, men det fremstår som betenkelig å ha en strategiplan som på et så viktig punkt avviker fra lovteksten. Tidligere ble kravet om «fullt forsvarlig arbeidsmiljø» begrunnet med at økonomisk stilling ikke skulle være et hinder for utviklingen av arbeidsmiljøet. I tråd med argumentasjonen for OECD prinsippene, peker trenden nå i retning av at lovgivningen ikke må være til hinder for økonomisk vekst.

OECD argumenterer for at statens beslutning om å føre inspeksjoner og avgi ressurser til å håndheve bestemte reguleringer må gjøres på bakgrunn av hvor grove arbeidsmiljøbruddene er og hvor alvorlig skadevirkningene kan være: «Would violation of these regulations potentially cause immediate, irreversible harm – or would there be possibility to later on repair or compensate the damage adequately, once violation is identified?» (OECD, 2012, s. 23). OECDs tilnærming står i kontrast til Arbeidstilsynets tradisjonelle risikoforståelse som ikke har begrenset seg til umiddelbare, fysiske farer, men også inkludert årsaker til eksempelvis muskel- og skjelettplager, stress og konflikter. OECDs risikoforståelse og prioritering kan bidra til å ta fokus og ressurser vekk fra arbeidsmiljøbetingelser som gir helseskader gjennom langvarig eksponering. En slik dreining må ses i relasjon til at de største helseutfordringene I Norge, både når det gjelder omfang og kostnader i form av redusert helse, sykefravær og uførhet, er knyttet til muskel- og skjelettplager og psykiske helseplager. OECDs prinsipp om selektivitet gir grunn til å stille spørsmål om hvorvidt en vekting av lovens bestemmelser i et lengre perspektiv kan bidra til en udemokratisk undergraving av arbeidsmiljøloven.

Hvis Arbeidstilsynets utviklingsarbeid resulterer i at inspektørens kontrollrolle innenfor satsningsområdene A-krim og sosial dumping styrkes, mens den svekkes eller erstattes av en veilederrolle på det forebyggende området, gir det konsekvenser for etatens kunnskapsgrunnlag. Til grunn for kontrollørrollen ligger en tro på rasjonaliteten i de lover, regler og normer som er nedfelt på et gitt område. Beslutningsformen er regelorientert, og følger et strengt formalistisk mønster som innebærer at den viktigste kunnskapen en kontrollør kan ha, er kunnskap om lover og regler. Av veilederrollen følger en større tro på tilsynsobjektenes vilje til å følge lover og regler. Gjennom opplysning skal virksomhetenes uvitenhet motvirkes. En høy arbeidsmiljøfaglig kompetanse gjør inspektørene i stand til å formidle betydningen organisatoriske, psykososiale, ergonomiske og fysisk/kjemiske arbeidsbetingelser. Arbeidstilsynets prioritering av virkemidlene kontroll kontra veiledning må vurderes i relasjon til tilsynsobjektenes kunnskaper om, og vilje til å etterleve, arbeidsmiljøloven. En god analyse av effekten av tilsyn fordrer ikke kun å vurdere kvaliteten på virkemidler og tilsynsarbeid, men også virksomhetenes forståelse av HMS-arbeid og deres forventninger til Arbeidstilsynet.

Mens virksomheter som driver med sosial dumping og A-krim gjerne benevnes som «useriøse», rammes de andre virksomhetene inn som «seriøse». Fordi det finnes grader av seriøsitet i sistnevnte kategori, er det hensiktsmessig å nyansere og problematisere forståelsen av et «seriøst arbeidsliv». Vi mener at det forebyggende arbeidet og satsing mot A-krim er å forstå som et kontinuum der det er den samme fagkompetansen som må ligge til grunn for begge typer arbeid for at man skal kunne oppnå resultater. Den erfaring som er bygget opp over tid med det forebyggende tilsynsarbeidet er det beste utgangspunktet for å utvikle ny og situasjonstilpasset metodikk for å møte det useriøse arbeidslivet. Innen en uendret ressursramme vil det nødvendigvis ikke la seg gjøre å kunne bruke mer tid på ett felt uten at det vil bli redusert tid til annet tilsynsarbeid. Dette vil kunne la seg avhjelpe ved at man, med henvisning til utvidet mandat for Arbeidstilsynet, sikrer tilførsel av mer ressurser.

Ulike nivåer i Arbeidstilsynet gir rammer som kan fremme eller hemme læring. Læring kan handle om justering («avvik») eller å tenke helt nytt («revisjon»). Avtrykket av OECDs nøkkelprinsipper i Arbeidstilsynets utviklingsarbeid indikerer at Arbeidstilsynet på et strategisk nivå lærer ved «å tenke nytt» innenfor en logikk preget av markedstenkning på bekostning av den tradisjonelle arbeidsmiljølogikken med fokus på arbeidstakernes helse og velferd. Arbeidstilsynet bør i en bred debatt analysere og diskutere hvilke konsekvenser etterlevelse av OECDs anbefalinger og prinsipper vil gi for det norske reguleringsregimet.

Arbeidstilsynets systemer for utvelgelse og kontroll av virksomheter fungerer som et godt hjelpemiddel, men også som en hemsko fordi inspektørenes arbeid i siste ledd i sterk grad er preget av skjønn og derfor ikke enkelt lar seg standardisere. En god tilsynsinspektør kan ikke mekanisk følge visse metoder, men må handle hensiktsmessig i relasjon til virksomheten. Enhetlighet handler ikke kun om stram standardisering, men også om utvikling av en enhetlig vurderingslogikk basert på juridisk/arbeidsmiljøfaglig/kommunikasjonsmessig kunnskap og erfaring. Arbeidstilsynet bør bruke ressurser på profesjonalisering av inspektørene.

Lukk sammendrag
Utgivelsesår:

2017

Antall sider:

98

ISBN:

978-82-7609-396-4

ISSN:

0807-0865

Publikasjonstype:

Rapport

Publisert:

Oslo: Arbeidsforskningsinstituttet

Tilknyttet prosjekt