meny
søk
English

Samarbeidsdrevet innovasjon i NAV

Sluttrapport fra evalueringen av «Praksis- og kunnskapsutvikling i NAV-kontor»

Forfatter(e): Rapport 2017:05

Last ned gratis

Denne rapporten er skrevet på bakgrunn av evalueringen av forsøket «Praksis- og kunnskapsutvikling i NAV-kontor» (PKU). PKU har forsøkt å stimulere til kunnskapsbasert praksis og til nye samarbeidsformer mellom forskning, utdanning, praksis og brukere vedrørende oppfølging av brukere med sammensatte behov.

Evalueringen beskriver de sentrale premissene for organisasjonsmodellen i forsøket, vurderer måloppnåelsen ut i fra forsøkets egne målsetninger, og belyser sentrale mekanismer som synes å forklare variasjonen i måloppnåelse. På bakgrunn av analysen gir evalueringen konkrete anbefalinger knyttet til arbeidet med samarbeidsdrevet innovasjon, utvikling og læring i NAV.

Sammendrag av publikasjonen

Sammendrag av publikasjonen

Bakgrunn

Om forsøket

Denne rapporten er skrevet på bakgrunn av en evaluering av forsøket «Praksis- og kunnskapsutvikling i NAV-kontor» (heretter PKU)». PKU ble iverksatt av Arbeids- og velferdsdirektoratet i begynnelsen av 2013 som en fireårig, nasjonal satsing, på oppdrag fra daværende Arbeidsdepartementet. Den overordnede målsetningen med PKU har vært å stimulere til kunnskapsbasert praksis, samt nye samarbeidsformer mellom forskning, utdanning, praksis og brukere på ulike nivåer i forvaltningen, vedrørende oppfølging av brukere med sammensatte behov.

Tre fylkesprosjekter har deltatt i PKU: Rogaland, Sør-Trøndelag og Østfold/Buskerud. Hvert av fylkesprosjektene har utviklet og gjennomført metodeutprøvinger ut i fra lokale behov og forutsetninger. Fylkesprosjektene har bestått av forskere fra Universitet/høgskole, NAV-veiledere, og brukerrepresentanter, og hvor fylkesleddet i NAV og Fylkesmannen har hatt det formelle eierskapet til prosjektene. Arbeids- og velferdsdirektoratet har hatt en koordinerende rolle for forsøket.

Resultatmålene for PKU har vært som følger:

1. Det er utviklet og tatt i bruk relevant kunnskapsbaserte metoder i oppfølgingen av brukere med sammensatte behov. Dette har bidratt til konkret måloppnåelse ved det enkelte NAV-kontor.
2. Det er utviklet og etablert et bærekraftig læringssystem mellom aktørene i forsøket som er egnet for overføring.
3. Kunnskapen utviklet i prosjektene er dokumentert i form av beskrivelser og analyser av virksomme prosesser som munner ut i konkrete, metodiske anbefalinger. Denne kunnskapen er evaluert, oppsummert og videreformidlet.
4. Det er lagt et løp for videre arbeid med anbefalt praksis.

Evalueringen

Evalueringen av PKU har blitt gjennomført av Arbeidsforskningsinstituttet ved Høgskolen i Oslo og Akershus, i samarbeid med Proba samfunnsanalyse. Evalueringen har fulgt forsøket fra våren 2014 til avslutningen av forsøket i utgangen av 2016. Evalueringen har bestått av en resultat- og en prosessevaluering. Sentrale tema i evalueringen har vært organiseringen av forsøket og fylkesprosjektene, læring og utviklingen av læringssystemer, og samarbeid mellom aktørene. Evalueringen har ikke vurdert resultatene fra de lokale utprøvingene i hvert av fylkesprosjektene, da dette har blitt gjort av de involverte forskermiljøene i fylkesprosjektene.
Evalueringen har basert seg på ulike datakilder:

• Dokumenter: Blant annet fylkesprosjektenes slutt- og delrapporter og utlysningsdokumenter.
• Intervjuer: Individuelle intervjuer og fokusgruppeintervjuer med deltagere i fylkesprosjektene og med representanter fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Intervjuene ble gjennomført i tre runder i løpet av forsøksperioden.
• Observasjon og dialog: Gjennomført på halvårlige nettverkssamlinger for deltagerne i PKU.
• Spørreundersøkelse: Kjennskapen til og synspunktene på forsøket blant andre medarbeidere på de involverte NAV-kontorene (se også vedlegg 2).

Rapporten bygger på et evalueringsdesign som understøtter både den resultatorienterte og den prosessorienterte delen av evalueringen. Problemstillingene for sluttrapporten er:
1. Hva har vært de sentrale premissene for organisasjonsmodellen i PKU?
2. I hvilken grad har PKU nådd resultatmålsetningene?
3. Hvilke mekanismer forklarer variasjonen i resultater mellom fylkesprosjektene i PKU?

Teoretiske perspektiver

Sluttrapporten er basert på fire teoretiske innfallsvinkler. For det første samarbeidsdrevet innovasjon (Hartley, Sørensen, & Torfing, 2013; Sørensen & Torfing, 2011). Dette innovasjonsperspektiver vektlegger betydningen av medvirkning av og dialog mellom ulike institusjonelle aktører i offentlige innovasjonsprosesser. I særlig grad vektlegges håndteringen av spenninger og ulikheter mellom aktørene.

For det andre, nettverksstyring eller samstyring (Røiseland & Vabo, 2012; Sørensen & Torfing, 2011). Denne styringsformen kjennetegnes ved ikke-hierarkiske relasjoner, gjensidig avhengighet, og dialog- eller forhandlingsbaserte beslutninger. Den er derfor sentral i samarbeidstilnærmingen PKU, hvor mye av ansvaret er delegert og fragmentert.

For det tredje, institusjonelle logikker (Thornton, Ocasio, & Lounsbury, 2012). Dette begrepet vektlegger ulike institusjonaliserte forståelser av legitime mål og midler, og som ofte står i motsetningsforhold til hverandre – enten over tid eller mellom ulike institusjonelle aktører. Logikk-begrepet er sentralt for å forstå relasjonene mellom aktørene som skal samarbeide i PKU (forskning, praksis, brukere, utdanning).

For det fjerde, organisatorisk læring (Crossan, Lane, & White, 1999). Dette begrepet vektlegger de prosessene der erfaringer i utprøvingene og i PKU mer generelt blir omgjort fra individ- eller gruppenivå til et organisatorisk nivå. Det vektlegger også de ulike formene for læring (standardisering, profesjonalisering, nyskaping, og kontinuerlig forbedring) som skjer i utprøvingene eller på NAV-kontoret, og mer generelt i NAV.

De tre fylkesprosjektene

Østfold/Buskerud

Fylkesprosjektet i Østfold/Buskerud har fokusert på tre sentrale tematikker. For det første, en utprøving av Supported Employment (SE) som metodikk for arbeidsinkludering i NAV-kontor. For det andre, utviklingen av et læringssystem for kompetanseutvikling i NAV-kontor. For det tredje, etablering av nye samarbeidsformer mellom forskning, utdanning, praksis, og brukere basert på ideer om likeverdig samarbeid og om organisering av kunnskapsutvikling.

Fylkesprosjektet er et samarbeidsprosjekt mellom Østfold og Buskerud, noe som skiller prosjektet fra de to andre fylkesprosjektene i PKU. Prosjektet har blitt ledet av Høgskolen i Østfold. Prosjektet har hatt fire lokale utprøvingsarenaer, to i hvert fylke: Nav Moss og Nav Rygge i Østfold, og Nav Røyken og Nav Hurum i Buskerud. Disse fire utprøvingsarenaene har gjennomført samme utprøving av SE, samt samme utvikling av læringssystem og nye samarbeidsrelasjoner.

Fylkesprosjektet opplever å ha oppnådd de fleste av målsetningene. Dette inkluderer styrking av elementer i NAVs virksomhetsstrategi, og utviklingen av et læringssystem («Plan for læring») i samarbeid mellom forskerne, NAV-veiledere og brukere. Målsetningen om kunnskapsbasering av praksis vurderes verken som oppnådd eller ikke oppnådd, da dataene i utprøvingen er vurdert som for mangelfulle til å fastslå effekt av SE. Det hevdes samtidig at metodeutprøvingen har tilført NAV-kontorene et nytt kunnskapsbasert verktøy for arbeidsinkludering som er basert på forskning, praksiserfaring og kunnskap om brukernes behov. Brukerne vurderes som involvert i alle aktiviteter og deler av prosjektorganisasjonen. Videre er mange av erfaringene fra fylkesprosjektet videreført på de involverte NAV-kontorene, i tillegg til utvikling av kurs ved Høgskolen i Østfold.

Gjennomføringen av fylkesprosjektet oppleves jevnt over som positivt av de involverte aktørene.

Sør-Trøndelag

Hovedmålet for fylkesprosjektet i Sør-Trøndelag har vært å utvikle kunnskap og bedre praksisutøvelse på NAV-kontor som understøtter arbeidet med å få unge i alderen 18-30 år i jobb, studier eller avklart til annen aktivitet.

Fylkesprosjektet har bestått av to delprosjekter. Det første delprosjektet er en kartlegging av status for oppfølging av ungdom i fylket, og ble utført av Sintef (Ose, Mandal, & Mordal, 2014). Det andre delprosjektet har involverte ulke utprøvinger på tre utprøvingsarenaer (to NAV-kontorer og Jobbhuset i Trondheim), blant annet gruppebasert avklaring med individuell oppfølging, brukerinvolvert evaluering, arbeidsinkludering av unge med tegnspråk som førstespråk (NAV Lerkendal), og brukerråd for ungdom. I tillegg er det gjennomført en forløpsstudie av de involverte brukerne.

Fylkesprosjektet ble ved oppstarten ledet av NAV Sør-Trøndelag, noe som skiller dette fylkesprosjektet fra de to andre. Underveis i prosjektperioden ble prosjektlederansvaret delt mellom NAV Sør-Trøndelag og NTNU grunnet en konflikt knyttet til eierskap til dataene fra undersøkelsene.

Fylkesprosjektet har en variert vurdering av måloppnåelsen. Prosjektet vurderer statuskartleggingen for oppfølging av ungdom som vellykket. Når det gjelder utviklingen av ny kunnskap i utprøvingene er måloppnåelsen vurdert som lav. Selv om enkelte av utprøvingene har gitt forskningsbasert innsikt, og det er utviklet betydelig lokal, erfaringsbasert kunnskap blant aktørene i utprøvingene, har utprøvingene lidd under at forløpsstudien som de lokale erfaringene skulle speiles mot har vært forsinket og ikke har blitt gjennomført etter hensikten. Sommeren 2017 ble dataene i forløpsstudien analysert på nytt, og det ble utarbeidet en revidert rapport om forløpsstudien.

Det er ikke utviklet noe nytt læringssystem som en del av fylkesprosjektet. De er lagt vekt på at overføring av kunnskap til andre først skal skje når resultatene fra utprøvingene ligger. Det er planlagt at NAV Sør-Trøndelag skal ta et sentralt ansvar i disse prosessene. Utviklingen av samarbeidsarenaer vurderes av fylkesprosjektet som ivaretatt, blant annet ved etablering av nye relasjoner med arbeidsgiver i Trondheims- og Orkdalsregionen, og ved bruk av erfaringer fra forskningsaktiviteten i undervisning.

Jevnt over vurderes gjennomføringen av fylkesprosjektet som krevende av deltagerne selv, spesielt på et administrativt nivå knyttet til relasjonen mellom forskning og fylkesleddet i NAV. De lokale utprøvingene betraktes i stor grad som vellykkede, både fra forskning, brukere og praksis.

Rogaland

Fylkesprosjektet i Rogaland har hatt som målsetning å styrke kvalitet og kompetanse for å redusere tilfanget av unge uføre, unngå passiv stønad og å bidra til at ungdom med sammensatte behov får arbeid eller aktivitet. Et viktig utgangspunkt for prosjektet har vært en høy andel unge uføre sammenlignet med resten av Rogaland.

Fylkesprosjektet har bestått av to delprosjekter: a) Styrking av brukermedvirkning og b) Styrke samarbeid mellom forskning og praksis. I tillegg til disse to delprosjektene har det blitt gjennomført utprøvinger i NAV Haugesund og NAV Karmøy. Utprøvingene har omhandlet henholdsvis tilbakemeldingsverktøyet «Klient- og resultatstyrt praksis» (Haugesund) og kartleggingsverktøyet «Endringsfokusert kartlegging» (Karmøy). Prosjektet har blitt ledet av Universitetet i Stavanger (UiS).

Fylkesprosjektet gir ikke en beskrivelse av måloppnåelsen i sluttrapporten, noe som gjør det vanskelig å frambringe prosjektets egen vurdering. Slik evalueringen vurderer det er målene knyttet til metodeutprøvingene i liten grad innfridd. Det kan stilles spørsmålstegn ved kvaliteten på utprøvingene: Datamaterialet forskningen baserer seg på er begrenset i omfang, og det gjøres i liten grad en analyse av årsakene til de fremkomne resultatene. Ingen av metodene er implementert på NAV-kontorene etter utprøvingenes utløp i noen betydelig grad.

Fylkesprosjektet har i liten grad fokusert på å utvikle et nytt læringssystem, og isteden fokusert på å bruke den «etablerte møtestrukturen» på NAV-kontorene som læringsarena.

Når det gjelder samarbeidet mellom aktørene har fylkesprosjektet spesielt fokusert på involvering av brukerne. Brukerinvolveringen vurderes selv som «oppnådd med godt resultat» ved at brukerne har vært jevnlig og systematisk inkludert i prosjektet. Blant annet har utvikling av brukerfora (ved både NAV Haugesund og NAV Karmøy) vært en prioritert oppgave i løpet av prosjektperioden.

Det er svært varierte synspunkter på gjennomføringen av fylkesprosjektet. På lokalt nivå beskrives samarbeidet mellom aktørene som godt, og aktørene oppfatter at de har funnet fram til hensiktsmessige arbeidsformer. På overordnet plan har fylkesprosjektet vært preget av store uenigheter og diskusjoner om fremgangsmåter, spesielt knyttet til ulike vurderinger av forskningsdesignet og kvaliteten av forskningen som har blitt gjort mellom NAV (både NAV Rogaland og Arbeids- og velferdsdirektoratet og forskerne ved UiS). 

Analyse

Problemstilling 1: Premissene for organisasjonsmodellen i PKU

Tre premisser står sentralt. For det første har det vært betydelig organisatorisk kompleksitet i utformingen av forsøket. PKU har omhandlet tre nivåer i forvaltningen – lokale NAV-kontor, fylkesleddet i NAV og Fylkesmannen, og Arbeids- og velferdsdirektoratet. PKU har omfattet et likeverdig samarbeid mellom fire institusjonelle aktører – NAV, forskere, Universitet/Høgskole, og brukere/brukerorganisasjoner – med til dels svært ulike syn på aktivitetene i forsøket. 

Videre har fylkesprosjektene blitt bedt om å gjennomføre mange ulike oppgaver: utvikle eller tilpasse en modell for arbeidsinkludering til sitt/sine NAV-kontor; gjennomføre en forskningsbasert utprøving av modellen(e); evaluere resultater av utprøvingen; implementere eventuelle virkningsfulle resultater; samt utvikle et læringssystem. Fylkesprosjektene har også blitt bedt om å tolke og utvikle begreper som «læringssystem» og «likeverdig samarbeid» i sin kontekst. Disse oppgavene har blitt gjennomført innenfor en styringsmodell hvor det i hovedsak har vært opp til fylkesprosjektene selv å tolke utlysningen og fylle den med innhold. Direktoratet har hatt et «koordinatoransvar» i disse prosessene.

Totalt sett innebærer disse elementene en betydelig organisatoriske kompleksitet for aktørene i PKU – både i fylkesprosjektene og i direktoratet knyttet til oppfølging og koordinering av fylkesprosjektene. Selv om alle disse elementene er viktige for å sikre lokal forankring og eierskap til innovasjonsprosessene kan organisasjonsmodellen i PKU kanskje ses på som en «godværsmodell» som har sin svakhet når det blir uenighet mellom noen av aktørene.

For det andre har aktørene i PKU hatt svært begrenset tid til prosjektutvikling. På den ene siden har fylkesprosjektene hatt om lag to måneder til å utvikle sitt prosjekt fra utlysningen kom og til søknadsfristen. Den manglende tiden til utvikling av fylkesprosjektene kommer til uttrykk i det som evalueringen vurderer som underutviklede prosjektdesign i startfasen, og som har blitt endret og videreutviklet underveis i prosjektperioden. På den andre siden hadde også direktoratet begrenset tid fra bestillingen kom fra departementet og til utlysningen skulle publiseres. 

For det tredje har PKU innebåret det som kan karakteriseres som uklare accountability-relasjoner mellom direktoratet og fylkesprosjektene, dvs. en forpliktelse eller villighet til å ta ansvar for fylkesprosjektene for å sikre deres kvalitet. 

Disse uklare relasjonene har kommet til uttrykk i et varierende grad av samarbeid mellom direktoratet og fylkesprosjektene. På den ene siden har fylkesprosjektene uttrykt usikkerhet (spesielt Sør-Trøndelag) eller uenighet (spesielt Rogaland) i hvordan utlysningen og spesielt begreper som «læringssystem» skulle tolkes, noe som har preget samarbeidet med direktoratet. På den andre siden har direktoratets følt at de har manglet virkemidler for å påvirke eller styre fylkesprosjektene, og at direktoratets innflytelse i prosjektene i (for) stor grad har vært opp til fylkesprosjektene selv. Direktoratet har brukt mye tid og ressurser på å bistå fylkesprosjektene med design og gjennomføring av utviklingsaktivitetene.

Det kan derfor se ut som den autonomien som har ligget så sentralt i utformingen av PKU kun i begrenset grad har blitt oppfattet som det i fylkesprosjektene. Snarere erfarer vi det slik at den har skapt en del usikkerhet og unødvendige diskusjoner.

Problemstilling 2: Resultater fra PKU

For å besvare spørsmålet om i hvilken grad PKU har nådd resultatmålsetningene tar vi utgangspunkt i de fire resultatmålene for PKU.

Det første resultatmålet er «Det er utviklet og tatt i bruk relevante kunnskapsbaserte metoder i oppfølgingen av brukere med sammensatte behov. Dette har bidratt til konkret måloppnåelse ved det enkelte NAV-kontor». Som nevnt i beskrivelsen av fylkesprosjektene er det prøvd ut en rekke ulike metoder i PKU. Alle metodene er innenfor det tematiske fokuset på arbeidsinkludering i NAV, og er således relevante for de kunnskapsbehovene PKU forsøker å dekke.

Når det gjelder den andre delen av målsetningen som handler om konkret måloppnåelse for de involverte NAV-kontorene er dette vanskelig for denne evalueringen å si noe veldig tydelig om – blant annet fordi begrepet måloppnåelse kan bety forskjellige ting for de ulike NAV-kontorene og fordi mange av de utprøvde metodene vanskelig kan måles i konkrete verdier basert på de evalueringsmetodene som er brukt i utprøvingen.

Dersom resultatmålet tolkes bredere til å omfatte sammenhengen mellom utprøvingen(e) og målsetningene i hvert fylkesprosjekt, og ikke direkte knyttet til konkret måloppnåelse ved NAV-kontorene har Østfold/Buskerud har i størst grad klart å integrere utprøvingen og de overordnede målsetningene for fylkesprosjektet; Sør-Trøndelag har hatt visse positive lokale erfaringer, men har også hatt utfordringer med å integrere de ulike utprøvingene, herunder forløpsstudien, med målsetningene for fylkesprosjektet. Utprøvingene i Rogaland har i liten grad vært integrert med de overordnede målsetningene for fylkesprosjektet.

Det andre resultatmålet er «Kunnskapen utviklet i prosjektene er dokumentert i form av beskrivelser og analyser av virksomme prosesser som munner ut i konkrete, metodiske anbefalinger. Denne kunnskapen er evaluert, oppsummert og videreformidlet.» Alle fylkesprosjektene har selv evaluert sine utprøvinger i en sluttrapport samt publisert kunnskapsbeskrivelser som gir et bilde av gjennomføringen, resultatene av utprøvingene, og i hvilken grad de har blitt videreført i NAV. 

Som vi tidligere har beskrevet har det imidlertid vært en gjennomgående diskusjon i fylkesprosjektene mellom forskerne og NAV hva som skal menes med «virksomme prosesser», i spennet mellom evidensbaserte og praksisnære/kvalitative kunnskapsgrunnlag og metoder. Et tydelig skille mellom disse ytterpunktene har vi sett i Rogaland, knyttet til metodevalg samt omfang av og kvalitet på den gjennomførte studien. Studien peker i relativt liten grad på virksomme prosesser. Sør-Trøndelag har vært mer mangefasettert, og har gjennomført både en kunnskapsstatus og ulike praksisnære studier som på sine premisser kan si noe om virksomme prosesser, men som har lidd under en manglende koordinering med forløpsstudien.

Utprøvingen i Østfold/Buskerud har brukt en metode som ligger på den evidensbaserte siden av skalaen. Dette den studien som i størst mulig grad synes å kunne si noe om virksomme prosesser for NAV-kontorene, både ut i fra den metoden som er valgt og ut i fra hvordan studien er gjennomført. Kunnskapen innebærer blant annet en økt forståelse av hvordan jobbveileder-rollen bør praktiseres og organiseres ved NAV-kontor, eller hvordan SE-kompetansen bør utvikles og fordeles mellom ulike ansatte på NAV-kontorer. Samtidig er det forbehold knyttet erfaringene fra selve utprøvingen på grunn av avdekkingen av ureglementert håndtering av datamaterialet.

Det tredje resultatmålet er: «Det er utviklet og etablert et bærekraftig læringssystem mellom aktørene i forsøket som er egnet for overføring». De tre fylkesprosjektene har tolket og operasjonalisert begrepet læringssystem på tre svært ulike måter. Østfold/Buskerud har hatt utviklingen av et læringssystem som en integrert del av utprøvingene og målsetningene; Sør-Trøndelag har vurdert læringssystemet som spredning av erfaringer fra utprøvingene i etterkant av at resultatene fra dem foreligger; mens Rogaland har valgt å bruke den etablerte møtestrukturen på NAV-kontorene som læringsarenaer. Hvis man legger vekt på at læringssystemet skal kunne tas i bruk av andre aktører, er det primært læringssystemet utviklet i Østfold/Buskerud som har oppnådd dette. Læringssystemet er beskrevet i en av kunnskapsbeskrivelsene fra fylkesprosjektet.

Det har også vært et uttalt mål for Arbeids- og velferdsdirektoratet at erfaringer skulle deles og spres mellom fylkesprosjektene, blant annet gjennom nasjonale nettverkssamlinger og workshops der deltagere og ledere fra fylkesprosjektene har vært samlet. Det synes å ha vært begrenset læring på tvers av fylkesprosjektene, dvs. få (om noen) elementer fra ett fylkesprosjekt har blitt tatt i bruk i et annet fylkesprosjekt. Dette er overraskende, gitt at det har vært tydelige tematiske fellestrekk mellom fylkesprosjektene.

Det fjerde resultatmålet er: «Det er lagt et løp for videre arbeid med anbefalt praksis». Det er stor variasjon mellom de tre fylkesvise prosjektene knyttet til i hvilken grad de har ønsket eller hatt mulighet til å arbeide videre med metodene som er utprøvd. Østfold/Buskerud har hatt en høy grad av implementering av erfaringene på de involverte NAV-kontorene, samt kursutvikling på Høgskolen. Implementeringen kan også ses i sammenheng med den statlige satsingen på arbeidsinkludering. I Rogaland synes erfaringene fra metodeutprøvingene i relativt liten grad å bli implementert eller videreutviklet, og hvor brukerutvalg og «NAV-uka» ved Universitetet i Stavanger står som de tydeligste formene for institusjonalisert praksis. I Sør-Trøndelag synes det å være et sterkt ønske fra fylkesleddet i NAV å videreføre flere av erfaringene fra utprøvingene.

Problemstilling 3: Mekanismer som kan forklare resultatene

Tre mekanismer framstår som de mest innflytelsesrike på resultatene. 

En første mekanisme omhandler i hvor stor grad det er variasjon mellom de ulike utprøvingene internt i hvert fylkesprosjekt. I Østfold/Buskerud har det vært relativt lite variasjon, da prosjektet har vært strukturert rundt én utprøving på fire utprøvingsarenaer. Et sentralt fokus i prosjektet har vært å minimere denne variasjonen underveis, blant annet gjennom omfattende møtevirksomhet mellom aktører i fylkesprosjektet. Et viktig element synes å være at det har vært ett forskningsmiljø involvert i forskningsarbeidet, med én forskningsfaglig agenda.

I Sør-Trøndelag har det vært betydelig variasjon. Variasjonen har omfattet seks ulike utprøvinger, to delprosjekter, praksisnære studier samt en forløpsstudie – i tillegg til organisatorisk separasjon mellom ledelsen av forsknings- og praksisaktivitetene. Det har vært ulike forskermiljøer inne, med ulike forskingsområder og –kompetanser. I Rogaland har det vært noe variasjon. Fylkesprosjektet har gjennomført to forskjellige utprøvinger på to utprøvingsarenaer. Utprøvingene har vært organisert som ett av tre delprosjekter, og synes å ha konkurrert med de to andre delprosjektene om oppmerksomhet. En observasjon i evalueringen er at variasjonen i begge fylkesprosjektene har blitt opprettholdt gjennom hele prosjektperioden, og i liten grad forsøkt redusert.

Variasjonen mellom utprøvingene har vært tett koblet til graden av tydelige felles målsetninger og tematikker mellom de ulike aktivitetene i fylkesprosjektene. Variasjonen synes å ha vært til hinder for læring og utvikling mellom aktørene i de ulike utprøvings- og prosjektarenaene. Det må samtidig fremheves at i sluttfasen av forsøket synes prosjektmedarbeiderne i større grad å se fellestrekk mellom de ulike utprøvingene.

En annen mekanisme er ulike kunnskapsforståelser mellom de ulike involverte aktørene. Som nevnt tidligere er en sentral forutsetning for forsøket et konstruktivt samarbeid mellom aktørene. På lokalt nivå fungerer samarbeidet godt, og det fortelles om gode relasjoner mellom forskerne som er ute på NAV-kontorene, de NAV-ansatte, og brukerne. 

Imidlertid har det på et mer overordnet nivå i fylkesprosjektene vært mer utfordrende å få gjennomført denne praksisforskningen på en hensiktsmessig måte. Diskusjonene omhandler i særlig grad hva slags forskningsdesign som skal legges til grunn for utprøvingene, hvor omfattende studien skal være og hvordan dataene skal analyseres, og hvem av partene som skal ha beslutningsmyndighet over forskningen. Overgripende synes diskusjonene å handle om ulike (institusjonelle) vurderinger av kvaliteten i de forskningsdesignene som er valgt i fylkesprosjektene. Både i Rogaland og i Sør-Trøndelag har det vært uenigheter om forskningen, som har hemmet gjennomføringen av fylkesprosjektene i betydelig grad. I Østfold/Buskerud har det ikke vært uenigheter som har fått betydning for gjennomføring av fylkesprosjektet.

En tredje mekanisme er ledelsen av fylkesprosjektene. Der de to foregående mekanismene er strukturelle forhold som de individuelle aktørene i fylkesprosjektene i relativt liten grad kan påvirke underveis i prosjektperioden, er prosjektledelse en mekanisme som aktørene i fylkesprosjektene i stor grad kan påvirke.

Ulikheter i prosjektledelse har blant annet gitt seg uttrykk i hvordan fylkesprosjektene har tilnærmet seg dialogen med Arbeids- og velferdsdirektoratet vedrørende utforming og gjennomføring av aktivitetene. Tilnærmingen i Sør-Trøndelag kan generelt beskrives som en bestiller-utfører-orientering. De har generelt tolket prosjektledelsen som en iverksetting av bestillinger knyttet til utarbeidelsen av forskningsbasert kunnskap fra direktoratet. Tilnærmingen i Rogaland kan beskrives som en isolering, ved at de har ønsket minimalt med oppfølging i løpet av forsøket. Tilnærmingen i Østfold/Buskerud kan beskrives lydhørhet, ved at de større grad enn de to andre fylkesprosjektene har vært opptatt av en dialog med direktoratet om gjennomføringen av prosjektet.

Vi mener disse ulikhetene har flere forklaringer. En forklaring er plassering av prosjektledelsen. Plasseringen av prosjektledelsen i NAV Fylke slik det ble gjort i Sør-Trøndelag har gitt seg utslag i en for stor vektlegging av en tradisjonell byråkratisk styringsform knyttet til bestillinger og utføringer, som er svært sentral i en organisasjon som NAV. Det kan derfor synes som hensiktsmessig med en plassering av prosjektledelsen hos forskerne – men som vi har sett spesielt i Rogaland innebærer dette samtidig ikke at man eliminerer all risiko knyttet til gjennomføring av prosjektledelse.

En annen forklaring som bidrar til å belyse forskjellene mellom de to forskerstyrte prosjektene (Rogaland og Østfold/Buskerud) er forskermiljøenes kjennskap til NAVs arbeidsmåter og kunnskapsforståelser knyttet til utviklingsarbeid. Enkelte av aktørene i forskermiljøet i Østfold/Buskerud har erfaring fra tilsvarende arbeid i sentralforvaltningen.

En tredje forklaring kan ligge i eksistensen av en prosjektleder med entreprenørtrekk og -interesser, og som både ønsker og evner å jobbe på tvers av organisatoriske, sektorbaserte, faglige og andre skillelinjer. En slik ledelsestilnærming baserer seg på å endre og kultivere forståelsene til hver enkelt prosjektdeltager.

Konklusjon og anbefalinger: Hvordan kan samarbeidsdrevet innovasjon i NAV styres?

Erfaringene fra PKU er interessante for NAV i lys av Stortingsmelding 33 (2015-2016) som handler om å utvikle en robust forvaltning gjennom blant annet å gi økt myndighet og handlefrihet til NAV-kontorene. Dette innebærer at ledelsen og ansatte på presumptivt større NAV-kontor enn i dag vil få en større del av ansvaret for å utvikle og produsere nye tjenester. For Arbeids- og velferdsdirektoratet vil denne utviklingen innebære store endringer. Endringene vil blant annet handle om å utvikle styringsvirkemidler vis-a-vis fylkesleddet og NAV-kontorene som innebærer mindre grad av forvaltningsbasert og standardisert styring på innhold, og en større grad av støtte og koordinering gjennom rollen som fagdirektorat.

To grunnleggende syn på kunnskap, styring og lokal tjenesteinnovasjon

Designet av PKU har innebåret spenninger mellom styring/kontroll og autonomi/lokal utvikling. Det har også innebåret spenninger mellom ulike institusjonelle logikker knyttet til hver av aktørene. Forsøkene på å håndtere disse spenningene har foregått på svært ulike måter i de ulike fylkesprosjektene. 

Disse ulike håndteringene kan relateres til to grunnleggende idealtypiske syn på kunnskap, styring og lokal tjenesteinnovasjon. Et første syn innebærer en vektlegging av spenningene i PKU som en destruktiv og uønsket faktor i slike nettverksbaserte, samarbeidsdrevne innovasjonsprosesser. Innenfor et slikt syn er fokuset på å redusere spenningene gjennom tydeligere bestillinger, klarere ansvar og bedre forankring i organisasjonen.

Et annet syn innebærer at PKU til tross for utfordringer på administrativt nivå har gitt betydelig erfaringsbasert læring på både individ- og gruppenivå i prosjektene. Her vil det vektlegges de tettere forbindelsene som er skapt mellom NAV-kontorer, fylkesledd, brukere, direktoratet, fylkesmenn, arbeidsgivere etc. Innenfor et slikt syn er fokuset på å kultivere og arbeide med spenningene, snarere enn å produsere direkte målbare og generaliserbare effekter av de utprøvde tiltakene. 

Disse to idealtypene er sentrale faktorer som designere av nettverksbaserte innovasjonsprosjekter er nødt til å ha inngående kjennskap til innenfor den konteksten prosjektene skal utvikles.

Hva kan direktoratet lære av PKU?

PKU har betydelige implikasjoner for tenkningen rundt og arbeidet med innovasjon, utvikling og læring i Arbeids- og velferdsdirektoratet som helhet.

En første implikasjon innebærer et behov for å få innsikt i og ta innover seg de ulike forståelser av kunnskap og læring som er knyttet til ulike institusjonelle aktører. Disse ulike forståelsene kan gi opphav til mer eller mindre grunnleggende spenninger og konflikter, som i liten grad kan endres direkte gjennom styring, men hvor det må skapes samhandlingsarenaer og møteplasser på ulike nivåer hvor disse utfordringene kan diskuteres systematisk i lys av de oppgaver som skal løses.

En annen implikasjon er anerkjennelsen av sannsynligheten for at man ikke lykkes med slike prosesser i løpet av fire år, men at det krever en mer langsiktig innsats. Spesielt i hierarkisk organiserte byråkratier med fokus på standardiserte tjenester og resultater vil en slik innsikt være krevende å forvalte. Vi mener resultatfokuset må endres fra å primært omhandle (målbare) effekter, til å i større grad omhandle hva som skal til for at aktørene lokalt i større grad ser at et effektfokus kan være nyttig for den arbeidsformen de utvikler.

En tredje implikasjon er tålmodighet i forbindelse med planlegging og design av aktiviteter for å skape felles forståelser. Det kan godt hende at planleggingsaktivitetene bør ta like lang tid som utprøvingsaktivitetene.

En fjerde implikasjon at utviklingen av en samstyringskompetanse i direktoratet ikke nødvendigvis handler om å oppgi styringsambisjonene. I stedet handler det om å utvide den tradisjonelle styringen via lovgivning, oppdragsdokumenter og kontroll, med mer dialogbaserte og prosessorienterte virkemidler. Det er imidlertid viktig at virkemidlene understøtter hverandre, og at de som skal lede innovasjonsaktivitetene har et primærfokus på prosess/utvikling og på tilretteleggingen av gode diskusjoner, mer enn på å oppnå et bestemt resultat. Denne kompetansen er viktig for direktoratet for å gjøre universiteter og høgskoler, de nye regionale leddene i NAV, og i særlig grad NAV-kontorene, bedre i stand til å adressere de utfordringer som en mer kunnskapsbasert tjenesteinnovasjon i NAV reiser.

En femte implikasjon er et behov for en mer helhetlig tenkning rundt programteori som en mulig måte å ramme inn diskusjoner vedrørende design og evaluering av tjenesteinnovasjoner. Ved å gjennomføre programteoretiske overveielser på et helhetlig nivå i innovasjonsforsøk, samt i forkant av eventuelle utprøvinger, tvinges aktørene til å tenke igjennom de grunnleggende antagelsene og forventingene til forsøket.

Samlet sett synliggjør disse læringspunktene behovet for en mer koordinert innsats fra sentrale myndigheter. Vi mener det er viktig å utvikle en felles forvaltningspolitikk knyttet til samarbeidsdrevet innovasjon; om hvordan politiske myndigheter og sentralforvaltningen på best mulig måte kan stimulere til en type kunnskapsutvikling som er i tråd med deres ønsker og interesser på lokalt nivå, og som samtidig inkluderer deltagelse fra relevante institusjonelle samarbeidspartnere – for eksempel brukere, forskere, undervisningsinstitusjoner, arbeidsgivere, og medbestemmelsesapparatet i NAV.

Anbefalinger

Basert på erfaringene fra PKU synes det å være noen forhold som bidrar til å øke sannsynligheten for at fremtidige innovasjonsforsøk blir vellykkede:

• Reduksjon av organisatorisk kompleksitet

PKU-designet synes å ha gitt direktoratet begrenset mulighet til å påvirke prosjektene. Hovedvirkemidlene for å sikre en utvikling i overensstemmelse med overordnedes ønsker har vært dialog og forhandlinger, men disse virkemidlene har vist seg utilstrekkelige når de involverte lokale aktører har hatt sterke divergerende synspunkter på innrettingen av de lokale prosjektene og på spørsmålet om forsknings- og evalueringsdesign. I en slik situasjon vil det å redusere organisatorisk kompleksitet være hensiktsmessig, i hvert fall for nasjonalt initierte prosjekter. 

• Tid til utvikling av både overordnede programmer og lokale/regionale prosjekter

Tid til utvikling innebærer at det avses ressurser til planlegging og samordning med potensielle samarbeidspartnere, for å utvikle større grad av felles forståelse ved prosjektstart. Dette kan eksempelvis innebære en programteoretisk tilnærming der de grunnleggende antagelsene om effekt og kausalitet og om metodologiske implikasjoner tydeliggjøres.

• Anerkjennelse av risiko for å feile

Dette innebærer en tydeliggjøring av ambisjonsnivå, nærmere bestemt en anerkjennelse av at ikke alle utviklingsforsøk fører til ny kunnskap som direkte kan tas i bruk av forvaltningen eller som fører til ny praksis som direkte kan implementeres i linja. En slik anerkjennelse av risiko kan også henge sammen med formaliserte muligheter for å endre eller avslutte pågående prosjekter. Anerkjennelsen kan også henge sammen med en tydeliggjøring av ambisjoner og målsetninger, som kan fungere som grunnlag for diskusjoner om veivalg, uenigheter eller lignende underveis i prosjektene.

• Krav til prosjektledelse

Tydeligere krav til plassering og gjennomføring av prosjektledelse, samt til prosjektleders kvalifikasjoner. Plasseringen bør vurderes plassert hos forskermiljøene, men dette bør også følges opp med tydelige krav til gjennomføring og resultater.

• Innarbeidelse av pilotering i forsøksdesign

Det synes å være behov for en tydeligere tenkning rundt pilotering som et organisatorisk virkemiddel i fragmenterte utviklingsforsøk med mange målsetninger, metoder og aktører. Pilotering kan for eksempel innebære at det i første omgang gjennomføres pilotstudier, som, hvis de vurderes som nyttige og interessante, kan videreføres i større skala. Pilotering kan også eksempelvis innebære at det gjennomføres mer grunnleggende teoretiske og metodologiske vurderinger i forkant av utprøvingene – for eksempel tilsvarende den som ble gjennomført i delprosjekt 1 i Sør-Trøndelag – men som også er tydelig koblet til utprøvingene.

• Utvikle samstyringskompetansen i Arbeids- og velferdsdirektoratet

PKU har også synliggjort behov mer samstyringskompetanse i direktoratet. Et hovedfokus bør være på å opparbeide kunnskap om de ulike kunnskapsforståelsene hos relevante aktører involvert, ikke minst vedrørende metodiske og teoretiske perspektiver på hva som menes med «virksomme prosesser» eller «effekt». Mens samstyringskompetansen utvikles nasjonalt bør den også diskuteres lokalt i lys av en NAV-organisasjon i endring. Det bør vurderes å utarbeide en strategi for å tydeliggjøre hvordan mer kunnskapsbasert tjenesteinnovasjon kan diskuteres, utvikles og håndteres.

• Utarbeide en mer koordinert innsats fra sentrale myndigheter knyttet til (samarbeidsdrevet) innovasjon

PKU har synliggjort behovet for en mer koordinert innsats fra sentrale myndigheter knyttet til lokal og samarbeidsdrevet innovasjon. Man kan også tenke seg en arbeidsdeling hvor direktoratet har ansvar for større nasjonale prosjekter mens regionale aktører og lokalkontorer kan rå over midler som i større grad kan brukes til lokalt initiert utviklingsarbeid. Disse virkemidlene peker i retning av mer avgrensede ambisjoner, tydeligere målsettinger, krav til minimum kritiske spesifikasjoner, lavere ambisjoner, færre institusjonelle aktører, og mer styring og koordinering fra sentralt hold.

Lukk sammendrag
Utgivelsesår:

2017

Antall sider:

60 + vedlegg

ISBN:

978-82-7609-395-7

ISSN:

0807-0865

Publikasjonstype:

Rapport

Publisert:

Oslo: Arbeidsforskningsinstituttet ved HiOA

Tilknyttet prosjekt