meny
søk
English

Storbyfaktoren

Storbyenes særlige sosiale og økonomiske utfordringer

Forfatter(e):

Last ned gratis

Hva særpreger storbykommunenes sosiale og økonomiske utfordringer? På oppdrag for KS sitt «Program for storbyrettet forskning» har Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) og Senter for økonomisk forskning (SØF) analysert norske storbyers særlige utfordringer i jakten på den såkalte «storbyfaktoren», med et spesielt fokus på boligsosial sektor. Studien omfatter en kunnskapsoversikt for perioden 2005-2015 som identifiserer en rekke storbyutfordringer blant annet knyttet til befolkningens vekst og sammensetning, og kunnskapshull knyttet til mangel på studier som kobler behovene i befolkningen med tjenestetilbudet.

Studiens analyser av storbyenes utgiftsnivå innenfor de fleste tjenestesektorer viser at driftsutgiftene i de fem storbyene har vært relativt høye innen sosiale tjenester, bolig og samferdsel. Når det gjelder investeringsutgifter skiller storbyene seg lite fra øvrige kommuner. Økonomiske analyser av boligsektoren viser høyt utgiftsnivå for storbyene med hensyn til kommunalt disponerte boliger og bistand til etablering og opprettholdelse av egen bolig. Boligsektoren inngår ikke i utgiftsutjevning i dagens inntektssystem, men deler av utgiften utjevnes trolig indirekte gjennom brukerbetalingen ved at stønad til boutgifter inngår i sosialhjelp. I tillegg bør dagens storbytilskudd ses i sammenheng med særlig høye utgiftsnivå i storbyene. Kriteriene som inngår i delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp forklarer deler av variasjonen i etterspørsel etter boligtjenester og utgifter på tvers av kommunene.

Storbyene har særskilte utfordringer i den boligsosiale sektoren knyttet til sterk befolkningsvekst over tid, presset boligmarked med utfordringer både på eie- og leiemarkedet og høy andel vanskeligstilte. Casestudier basert på intervju med sentrale aktører og dokumentanalyse av den boligsosiale sektoren i storbyene bekrefter disse funnene og identifiserer i tillegg en rekke utfordringer for boligsosialpolitikk: (1) organisering og desentralisering av boligsosiale tjenester knyttet til at storbykommunene er store og komplekse, (2) virkemiddelbruk og ordninger som ikke er tilstrekkelig tilpasset storbyenes situasjon, (3) behov for bedre oppfølgingstjenester og flere, og bedre tilpassede, kommunalt disponerte boliger, samt (4) at boligsosiale perspektiv i for liten grad ivaretas i den generelle byutviklingen.

Sammendrag av publikasjonen

Sammendrag av publikasjonen

Bakgrunn, problemstillinger, avgrensning og metode
Program for storbyrettet forskning ønsket et FoU-prosjekt som analyserte storbyenes særlige utfordringer og identifiserte den såkalte «storbyfaktoren». Storbyene er under press med store utfordringer knyttet til vekst, økende differensiering, stram økonomi, stort innovasjonsbehov og betydelige investeringsoppgaver.
Gitt denne bakgrunnen lyder hovedproblemstillingen for prosjektet slik: Hva særpreger storbykommunenes sosiale og økonomiske utfordringer?
Med storbyer menes her landets fem største byer; Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. Studien fokuserer på hvorvidt disse byene har noen særskilte utfordringer sammenlignet med mindre og mellomstore kommuner, og på forskjeller mellom de fem storbyene.
Vi avgrenset prosjektet til først og fremst å studere utfordringer knyttet til befolkningen og tjenestetilbudet. Studien har et «problemfokus» ved at vi er på jakt etter faktorer som er sosialt og økonomisk utfordrende for storbysamfunnet.

Vi har gjennomført (A) en systematisk litteraturgjennomgang parallelt med (B) en analyse av kommunale utgifter i de fem storbyene både samlet og hver for seg, og sammenlignet dem med øvrige kommuner i Norge. Deretter utførte vi en samlet analyse (C) der kunnskapsstatusen (A) og økonomianalysen (B) ble sett i sammenheng og informerte hverandre. Basert på funnene herfra pekte vi ut én sektor eller faktor som var særlig interessant å forfølge videre i prosjektets siste fordypningsfase (D). Valgte falt på den boligsosiale sektoren som ble gjenstand for både grundigere økonometriske analyser og casestudier.

Oppsummering av hovedfunn – generelle storbyutfordringer og utgiftsnivå

Kunnskapsoversikt over storbyutfordringer og trekk ved norsk storbyforskning
Vår tematiske avgrensning for kunnskapsoversikten er sosiale og økonomiske storbyutfordringer med vekt på trekk ved befolkningen og tjenestetilbudet. Vi konsentrerte oss om forskningsbidrag i form av vitenskapelige artikler, fagbøker og forskningsrapporter fra de 10 siste år (2005-2015). Stortingsmeldinger, NOU-er og andre statlige og kommunale utredninger var ikke del av litteratursøket, men er likevel benyttet for å supplere temaer hvor det var hensiktsmessig. Totalt er om lag 300 vitenskapelige bidrag inkludert i kunnskapsoversikten.

Vi finner få studier (1) som ser de ulike storbyutfordringene i sammenheng, (2) som ser storbyutfordringene direkte opp mot økonomi og offentlige utgifter, (3) som har et eksplisitt fokus på storbyer i relasjon til mindre byer og øvrige kommunetyper, (4) som ser på storbyene samlet, og (5) relativt få studier av andre storbyer enn Oslo. Her er det altså kunnskapshull, og vi ser særskilt behov for mer forskning på de «nest største» storbyene i landet, og at disse studeres på sine egne premisser uten å hele tiden skulle sammenlignes med «storebror» på Østlandet.

Vi finner relativt mange studier som (1) tar for seg enkeltutfordringer innenfor rammen av en bykontekst (uten at byen som arena vies spesiell oppmerksomhet), (2) sammenligner grupper av kommuner etter størrelse eller sentralitet uten at storbyene er i fokus (og hvor det varierer hva som defineres som storbyer), og (3) mange studier av hovedstaden. Årsakene til det siste er mange. Oslos størrelse i seg selv, og funn og fenomener som enten kun finnes i hovedstaden eller har markant sterkere utslag her gjør at en videre satsing på byforskning i hovedstadsområdet er vesentlig.

Litteraturgjennomgangen viser også at omfanget og kvaliteten på byforskningen i Norge har klar sammenheng med prioriteringer og finansiering fra myndigheter og forskningsråd. Eksplisitte byforskningsprogrammer har i perioder ført til oppblomstring av byforskning, mens det i mellom-periodene har vært mer spredte innsatser og noen få kjernemiljøer og forskere som har holdt fast på bytemaer. Gjennomgangen viser også betydningen av KS sitt program for storbyforskning som har finansiert storbyprosjekter som har hatt et komparativt fokus på likheter og forskjeller storbyene imellom og på storbyene versus mellomstore og små byer og øvrige kommunetyper.
Kunnskapsoversikt – tematiske hovedfunn

Det er krevende å oppsummere forskningsfunnene fordi de er mange, tematisk spredte og ofte krever at man går i detalj for å yte dem rettferdighet. Noen overordnede hovedfunn er det likevel mulig å trekke fram. Norske storbyer karakteriseres av:
• Til dels kraftig befolkningsvekst som medfører at storbyene blir pressområder med sterk vekst i boligpriser, sterkt utbyggingspress og press på tjenestetilbudet.
• At de huser både gruppene med de beste og dårligste levekårene. Storbyene preges av stor ulikhet. Ser vi på gjennomsnittsverdier kommer storbyene imidlertid relativt godt ut, blant annet fordi utdanningsnivået generelt er høyere enn i landet for øvrig.
• Forskningen viser at det er særlig tre trekk ved befolkningens sammensetning og levekår som er avgjørende: (1) andelen som har én bestemt levekårsulempe, (2) andelen personer som har flere levekårsulemper samtidig (hopning på individnivå) og (3) geografisk konsentrasjon av personer med levekårsulemper (hopning på områdenivå). På tross av at man finner klare effekter av hopning på områdenivå (3), så er det en viss tendens til at de sterke effektene som stammer fra hopning på individnivå (2) overses. De individene som har de største og mest sammensatte levekårsulempene er overrepresentert i storbyene, og er svært ressurskrevende for det kommunale tjenestetilbudet.
• Noen grupper og tema er spesielle for storbyene.
o Høy andel mottakere av ulike offentlige ytelser.
o Høy andel innvandrere med særskilte utfordringer knyttet til bosetting og integrering, som omfatter problematikk knyttet til arbeid, bolig, introduksjonsordninger, språk, kvalifisering og sosiale tjenester.
o Krevende oppvekstforhold og stor og økende gruppe av barn og unge med minoritetsbakgrunn. Deres inkludering og utvikling på sentrale levekårsvariable er sentral for utviklingen av norske (by-)samfunn framover. Selv om etterkommerne gjør det betydelig bedre på utdannings- og arbeidsmarkedet enn sine innvandrede foreldre, og også kommer relativt godt ut sammenlignet med majoritetsbefolkningen, er det store interne forskjeller i etterkommergruppa.
o Boligsosiale forhold er ekstra utfordrende for storbyene, og har nær sammenheng med kombinasjonen av høy andel utsatte grupper og et presset boligmarked.
o Uheldige konsekvenser av bokonsentrasjon i visse deler av byene, særlig for barn og unges oppvekst og framtidige livssjanser.
o Betydelig intern sosial ulikhet, og den tette sammenhengen mellom sosial ulikhet og helse, gjør at storbyene har særskilte helseutfordringer.

Oppsummert gir dette særskilte utfordringer for storbyenes tjenestetilbud og infrastruktur. Studier som i større grad kobler behovene i befolkningen med tjenestetilbudet og ressursbehovet er mangelvare, og vi ser også behov for et bedre kunnskapsgrunnlag for storbyenes styringsutfordringer. Videre ser vi et behov for studier som ser på sammenhengen mellom storbyenes befolkning, flyttestrømmer og skatteinngang i relasjon til omegnskommunene.

Funn fra økonomiske analyser av storbyenes utgiftsnivå
Rapporten har blant annet som utgangspunkt å studere storbyenes økonomiske og sosiale utfordringer bredt uten å avgrense seg til én type tjeneste eller område. Den innledende studien av kommunale utgifter framskaffet et informasjonsgrunnlag for hvilke sektorer som synes å ha uforklarte storbyfaktorer. De økonomiske analysene av kommunale utgifter, både til drift og investeringer, tok utgangspunkt i en bred gjennomgang av de aller fleste tjenestesektorer, hvor målet var å finne sektorer hvor storbyenes utgiftsnivå var høyere enn i andre kommuner. Kommuner med innbyggertall over 40 000 ble valgt som sammenlignings/referansegruppe for de fem storbyene.

Kort oppsummert fant vi at:
• Storbyene har hatt høye driftsutgifter i barnehagesektoren. Men forskjellen fra andre store kommuner forsvinner når vi betinger på kriteriene i delkostnadsnøkkelen. Dette indikerer at aktuelle storbyfaktorer i stor grad er fanget opp i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Videre ble det påvist at investeringsutgiftene i barnehagesektoren har vært høye i storbyene.
• Storbyenes driftsutgifter til grunnskole er i utgangspunktet nokså lave. Men når vi i analysene inkluderer aktuelle etterspørsels- og kostnadsfaktorer fra delkostnadsnøkkelen viser analysene at også dette i stor grad er fanget opp i dagens inntektssystem.
• Storbyenes driftsutgifter er høye for sosiale tjenester, men dette er i hovedsak fanget opp i utgiftsutjevningen. Nytt kriterium i inntektssystemet fra 2017 for antall aleneboende synes å være et veldig godt egnet kriterium, men det fanger ikke i like stor grad som urbanitetskriteriet opp de særlige høye utgiftene storbyene har for disse tjenestene. I siste revisjon av inntektssystemet for kommunene, som gjelder fra 2017, er urbanitetskriteriet fjernet. Basert på data for de siste årene vil denne revisjonen trolig medføre at faktisk utgiftsbehov i storbyene vil være noe større enn hva som predikeres i ny delkostnadsnøkkel.
• Storbyenes driftsutgifter er høye i kommunehelsesektoren når vi betinger på kriteriene i delkostnadsnøkkelen.
• Storbyenes driftsutgifter er høye i boligsektoren og samferdsel. Når vi inkluderer et stort sett av etterspørsels- og kostnadsfaktorer i analysene har ikke storbyene høyere utgiftsnivå enn øvrige byer. Dette indikerer at deler av variasjonen i utgiftsnivå kan fanges opp i kjente kriterier.
• Storbyenes driftsutgifter er lave i vann, avløp og renovasjon og næringsutvikling, men ikke når vi betinger på et stort sett ulike variabler. Også dette indikerer at deler av variasjonen i utgiftsnivå kan fanges opp kjente kriterier.

Sektorene som inngår med egne kostnadsnøkler i utgiftsutjevningen i inntektssystemet er ikke endret med ny revisjon som gjelder fra 2017. Samtidig som vi finner at storbyene for enkelte sektorer har et relativt høyt utgiftsbehov både for sektorer med egne kostnadsnøkler og sektorer hvor det ikke foretas noen utgiftsutjevning, bør dette samtidig ses i sammenheng med storbytilskuddet som Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger mottar i dag. Dette tilskuddet blir bevilget ettersom storbyene har særlige utfordringer knyttet til urbanitet og høy befolkningskonsentrasjon gjennom spesielle sosiale forhold og levekår. Dette er forhold gjerne knyttet til en liten gruppe, og som vanskelig lar seg kvantifisere med de kriterier som er vurdert i utviklingen av dagens inntektssystem. I 2017 er dette tilskuddet på 462 millioner, noe som tilsvarer 368 kroner per innbygger i disse fire byene.

Boligsosiale forhold i storbyene
Sterk befolkningsvekst, presset boligmarked og flest vanskeligstilte i storbyene

Trekk ved boligmarked og befolkning tilsier at storbyene har større utfordringer enn øvrige kommuner. Storbyenes særskilte posisjon handler om sterk urbanisering og vedvarende befolkningsvekst, et presset boligmarked med høye og stigende priser på eie- og leieboliger, utfordringer på det private utleiemarkedet, høyere andel vanskeligstilte grupper og en konsentrasjon av levekårsulemper på individ- og områdenivå. Hopning av vanskeligstilte grupper og levekårsproblemer i visse deler av storbyene gir selvforsterkende effekter, såkalte nabolagseffekter, som gjør at beboernes livssjanser påvirkes negativt. De største byene skiller seg ut fra mellomstore og mindre kommuner med mer omfattende utfordringer på alle disse områdene, og Oslo står i en særstilling. Befolkningssammensetningen i storbyene er preget av en særlig høy andel av grupper som i gjennomsnitt er mer utsatt enn andre, deriblant lavinntektshushold, leietakere, innvandrere, store barnefamilier, aleneboende, bostedsløse og personer som sliter med rus og psykiske lidelser. Sannsynligheten for at flere av disse forholdene opptrer samtidig hos enkeltindivider er også høyere i storbyene, og gruppa med sammensatte levekårsutfordringer er en særlig ressurskrevende gruppe for storbykommunene. Videre kan vi slå fast at en spesielt utsatt gruppe i de største byene, spesielt i Oslo, er fattige innvandrerfamilier med mange barn som leier boligen sin. Samtlige av de vi har intervjuet trekker fram de nevnte faktorene og understreker at det gjør det boligsosiale arbeidet i storbyene ekstra krevende og kostbart. Videre vektlegger informantene at det høye antallet flyktninger som skal bosettes i storbyene de neste årene vil føre til ekstra utfordringer. Dessuten vet man at flyktningenes sekundærflyttinger gjør at mange av dem som bosettes andre steder i landet vil komme til storbyene etter en viss tid.

Økonomiske analyser av utgifter til den boligsosiale sektoren i storbyene
Høyere brutto og netto driftsutgifter i den boligsosiale sektoren i storbyene
Analysene av kommunale utgifter i boligsektoren viser at de fem storbykommunene har høyere utgifter per innbygger til bolig, herunder både til kommunalt disponerte boliger og bistand til etablering og opprettholdelse av egen bolig, enn øvrige store kommuner i Norge. I 2013-kroner er forskjellen i brutto driftsutgifter per innbygger nærmere 700. Utgiftene per innbygger øker med kommunestørrelsen for de fem byene. Tatt høyde for blant annet brukerbetaling og tilskudd mv., viser analyser at også storbyenes netto driftsutgifter er noe høyere enn i andre store kommuner.

Kostnadsfaktorer og etterspørselsfaktorer for kommunale boligtjenester
Gjennom en studie av kostnadsfaktorer i boligsektoren fant vi støtte til at en rekke tradisjonelle mål på bosettingsmønster og kommunestørrelse målt i innbyggertall har effekt på enhetskostnadene ved å tilby kommunale boliger, men effektene avhenger av hvilke andre kostnadskriterier som inkluderes i analysene.
Målt i forhold til innbyggertall er det ikke flere kommunale boliger i storbyene enn i øvrige store kommuner. Dekningsgraden for kommunale boliger er derimot høyere i mindre kommuner. Det er heller ikke flere som mottar statlig bostøtte i storbyene sammenliknet med øvrige store kommuner. For kommunal bostøtte er det derimot høyere andel i de fem storbyene enn i øvrige kommuner.

Vi finner at flyktninger uten integreringstilskudd, antall uføre og aleneboende forklarer forskjeller i behovet/etterspørselen etter kommunale boliger. Videre indikeres det at andelen personer med lav inntekt, samt en høy andel personer med psykiatridiagnoser, bidrar til å forklare forskjeller i etterspørselen etter kommunal bostøtte. For statlig bostøtte finner vi derimot at en rekke etterspørselsfaktorer bidrar til å forklare variasjonen. Dette gjelder flyktninger, enslige forsørgere, uføre, dels opphopning og urbanitet, eldre ikke-gifte, personer med psykiatridiagnoser og aleneboende.

Det er få etterspørselsfaktorer som forklarer variasjonen i behovet for startlån og tilskudd til henholdsvis etablering og tilpasning til bolig på tvers av kommuner.
Flere på venteliste til kommunal bolig og bostøtte i storbyene
Storbyene har flere nye personer på venteliste. For statlig gitt bostøtte er det ingen forskjell i dekningsgraden, men beløpet som ytes er høyere i storbyene. Også beløp i startlån er høyere i de fem storbyene enn for snittet av andre store kommuner.

Kriterier som forklarer variasjonen i utgifter på tvers av kommuner
Selv om vi fant støtte for at det finnes kriterier som kan forklare en del av variasjonen i enhetskostnader, er ingen av disse gode til å predikere utgiftsnivået målt per innbygger mellom kommuner. Evt. er det ett unntak, nærmere bestemt urbanitetskriteriet, som ser ut til å fange opp kostnadsforhold vedrørende utgifter til etablering og opprettholdelse av egen bolig. For kommunalt disponerte boliger forklares en del av utgiftsforskjellene mellom kommuner med antallet flyktninger uten integreringstilskudd og aleneboende under 30 år og i aldergruppen 45-66 år.

Det er generelt få indikatorer som bidrar til å fange opp variasjonen i investeringer på en god måte. Når det gjelder en positiv endring i innleide boliger (potensielt substitutt for kommunale investeringer) fant vi imidlertid at dette har en positiv samvariasjon med potensiell målgruppe gjennom andel innbyggere 16-66 år og andel uføre 18-49 år.

Boligsektoren og dagens inntektssystem
Boligsektoren inngår ikke i utgiftsutjevning i dagens inntektssystem, men deler av utgiften utjevnes trolig indirekte gjennom brukerbetalingen ved at stønad til boutgifter inngår i sosialhjelp. I tillegg bør det vurderes om storbykommunenes særlig høye utgiftsnivå i boligsosial sektor er sett i sammenheng med dagens storbytilskudd.

Boligsosialpolitikk i storbyene – prioritering, organisering og virkemidler
Hvordan er så den politiske responsen fra storbyene på de boligsosiale utfordringene? Boligpolitikken har de siste 20 årene gjennomgått en såkalt boligsosial vending som innebærer et skifte fra et universelt fokus med sikte på å sikre boligforsyning for hele befolkningen til en mer selektiv politikk rettet mot vanskeligstilte på boligmarkedet. Mål og virkemidler er endret i takt med dette. Parallelt har vi sett et skifte innen helse- og sosialpolitikken der man gjennom flere store reformer bygger ned institusjoner ut fra et mål om alle skal kunne bo selv i sin egen bolig. Offentlige aktører i boligsektoren vektlegger at så mange boligsosiale utfordringer som mulig skal løses på det ordinære leie- og eierboligmarkedet. Ut fra prinsippet om at det er mer effektivt å subsidiere personer enn boliger satser man mer på individrettede økonomiske virkemidler som bidrar til at flere vanskeligstilte hushold kan klare seg på det ordinære boligmarkedet framfor i en skjermet kommunal utleiesektor. I tråd med denne filosofien har flere storbykommuner, med Trondheim i førersetet, en tydelig leie-til-eie-politikk overfor leietakere i kommunalt disponerte utleieboliger og andre vanskeligstilte på utleiemarkedet. Det omtales som god sosialpolitikk fordi beboerne blir selvhjulpne og slipper å flytte. Samtidig medfører en slik politikk økt ressursbruk for kommunen når disse solgte kommunale boligene skal erstattes.

Tross store utfordringer på det boligsosiale feltet har bolig som velferdsgode betydelig svakere forankring i lovverket enn øvrige velferdsgoder som helse, utdanning og arbeid. Lovforankringen og organiseringsgraden av leietakere er dessuten betydelig svakere i Norge enn i flere av våre naboland. Ulempene til leietakere versus boligeiere forsterkes ytterligere av den overordnede vektlegginga av «eierlinja» i norsk boligpolitikk gjennom sterk subsidiering av boligeiere via skattesystemet som i offentlig ressursbruk langt overgår subsidieringen av leietakere generelt og den boligsosiale innsatsen mot vanskeligstilte spesielt. Samlet gir dette et bolighierarki hvor skillet mellom de to disposisjonsformene – eie og leie – blir særlig tydelig i storbyene hvor leieandelen er høyere og utfordringene på det private leiemarkedet er størst.

Organisering og desentralisering – storbykommunene er store og komplekse
Fragmentering og avveininger knyttet til grad av sentralisering nevnes som utfordringer knyttet til organiseringen av det boligsosiale arbeidet i storbyene. Ansvaret for det boligsosiale arbeidet er ofte fragmentert både på det strategiske og operative nivået i storbykommunene, og det er særlig krevende å koordinere så mange aktører, inkludert de statlige. I Oslo er mye av det boligsosiale arbeidet desentralisert til de 15 bydelene. Flere aktører i Oslo, ser både fordeler og ulemper ved en slik organisering, og flere, inkludert aktører fra øvrige storbyer, heller mot at det samlet sett er en ulempe. Utfordringene handler om (1) å sikre tilfredsstillende likebehandling av brukerne, (2) utilsiktede konsekvenser av at noen boligsosiale støtteordninger belaster henholdsvis bydels- eller sentrale budsjetter, samt (3) at de kommunale boligene er knyttet til hver sine bydeler som kan gi liten fleksibilitet og bidra til segregasjon. På den positive siden har storbyene en fordel med kompetente ansatte, sterke fagmiljøer og et godt utbygd tjenestetilbud både på det boligsosiale feltet og innenfor tilgrensende felt som rus- og psykiatri.

Virkemiddelbruk og ordninger som ikke er tilstrekkelig tilpasset storbyenes situasjon
Individuelle økonomiske støtteordninger som skal bidra til gode boforhold og overkommelige boutgifter blir mer kostbare i storbyene fordi prisene på leie- og eiermarkedet er høyere her, og fordi andelen vanskeligstilte på boligmarkedet er høyere. Flere av ordningene er imidlertid statlige og belaster ikke kommuneøkonomien direkte, men selve forvaltningen av dem dekkes av kommunene og utgiftene må antas å være høyere her enn i mindre kommuner.

Selv om den statlige bostøtten er differensiert etter ulike boligprissoner hvor storbyene tilhører det høyeste nivået påpeker storbyene selv, og NOU2011:5, at nivået ikke er tilstrekkelig justert for de høye boutgiftene. Storbyene må derfor kompensere mer for dette enn øvrige kommuner via økonomisk sosialhjelp og/eller kommunale bostøtteordninger – som belaster kommunale budsjetter. En betydelig andel av den økonomiske sosialhjelpen går til å dekke boutgifter, og utbetalt sosialhjelp pr mottaker er høyere i storbyene enn i øvrige kommuner. Utbetalingsbeløp pr mottaker var klart høyest i Oslo, og her gikk om lag 60 prosent av sosialhjelpen til å dekke boutgifter.
Hovedutfordringene for storbyene når det gjelder startlån er at høye boligpriser og en høyere andel vanskeligstilte gjør at behovet for startlån blir ekstra stort. Ifølge statlige føringer skal startlånet i økende grad rettes mot de aller mest vanskeligstilte. Flere uttrykker bekymring over at denne endringen fører til at flere lavinntektsgrupper, som ikke er blant de aller mest vanskeligstilte, faller ut av ordningen og selv står i fare for å bli mer varig vanskeligstilte og må konkurrere med den mest vanskeligstilte gruppen på et allerede presset utleiemarked.

Behov for bedre oppfølgingstjenester og flere, og bedre tilpassede, kommunalt disponerte boliger
Det høye prisnivået i storbyene gir økte utgifter til å skaffe kommunalt disponerte boliger, enten man kjøper eksisterende boliger, bygger nye eller leier inn. Alle fem kommuner peker på et relativt stort behov for flere, og bedre tilpassede, kommunalt disponerte boliger. Omfanget av eldre bygårdsbebyggelse i Oslo og Bergen er mindre egnet for mange av de nye målgruppene for kommunale boliger og kostbar å skifte ut eller bygge om. Høy andel vanskeligstilte som har utfordringer knyttet til rus- og psykiske lidelser i storbyene medfører et større behov for tilpassede boliger, som for eksempel forsterkede boliger som tåler personer som «bor hardt» og boliger som er tilrettelagt for oppfølgingstjenester og bemanning. Av samme grunn er behovet for gode oppfølgingstjenester til hushold som har særskilte utfordringer ekstra stort i storbyene, og organiseringen av dette er ekstra krevende fordi ansvaret for det boligsosiale feltet er fordelt på mange ulike tjenestesektorer.

Den sterke konsentrasjonen av kommunale boliger i visse områder av byen, og samlokaliseringen i større bygningskomplekser, utgjør mange steder en ekstra utfordring for bomiljøet. Det er særlig dokumentert uheldige forhold for barn og unge i kommunale boliger knyttet til utagerende beboere. Dette gjelder alle byene, men særlig Oslo og Bergen. Forvalterne av kommunale boliger påpeker at manglende oppfølging av beboere i kommunale boliger gir synlige utslag i deres budsjetter for vedlikehold, vaktmestertjenester, sikkerhetstjenester og rehabilitering. Styrket oppfølging av bomiljø og enkeltbeboere vil kunne ført til betydelig mindre slitasje på den kommunale boligmassen.
Økt flyktningetilstrømning til Norge fra 2015 nevnes som en særskilt utfordring. Storbyene tar en relativt stor andel av strømmen, og dette vil ha konsekvenser for det boligsosiale arbeidet gjennom økt press på de kommunalt disponerte boligene, og på tjenesteapparatet som skal bidra til å finne boliger på det private leiemarkedet. Sekundærflyttinger blant innvandrere gjør at storbyene vil motta betydelig flere i årene som kommer.

Boligsosialt perspektiv i byutviklingen
Mange påpeker behovet for en bedre forankring av boligsosiale hensyn når man bygger ut nye boligområder og videreutvikler de eksisterende fordi det kan bidra til å dempe segregasjonen og gi bedre bomiljøer. Det er imidlertid krevende å få inn slike perspektiver i overordnet planlegging, og man mangler virkemidler for å sikre en god blanding av boligtyper og disposisjonsforhold.

Sosioøkonomisk og etnisk boligsegregasjon fører til at Oslo, Bergen og Trondheim får statlige midler til områdeløft i utsatte byområder, og bidrar selv med midler. Flere av byene, deriblant Stavanger, påpeker at de også har andre former for områdeinnsatser. Fra statlig nivå nevnes utfordringer knyttet til utilsiktede konsekvenser av boligsosialpolitikk. Boligsosiale virkemidler, som individuelle økonomiske støtteordninger og lokalisering av kommunale boliger, kan bidra til å forsterke segregasjonen gjennom å styre vanskeligstilte husstander mot deler av byene som allerede har levekårsutfordringer og relativt lave boligpriser. Det paradoksale er at man i mange av disse storbyområdene i neste omgang ser behovet for å sette inn tiltak for å bøte på de negative konsekvensene av segregasjon gjennom områdeløft, og andre typer av områdesatsinger.

Lukk sammendrag
Utgivelsesår:

2016/17

Antall sider:

151

ISBN:

978-82-7609-385-8

ISSN:

0807-0865

Publikasjonstype:

AFI-rapport 2016:13

Publisert:

Oslo: Arbeidsforskningsinstituttet ved HiOA

Tilknyttet prosjekt