meny
søk
English

Forebygging og oppfølging av enslige mindreårige asylsøkere som forsvinner fra mottak og omsorgssentre

Forfatter(e): NIBR-rapport 2016:17

Last ned gratis

Forebygging og oppfølging av enslige mindreårige asylsøkere som forsvinner fra mottak og omsorgssentre er et forskningsprosjekt på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet (JD). NIBR har arbeidet med prosjektet fra mars 2015 til desember 2016. Prosjektets formål har vært å gi ny kunnskap og anbefalinger som kan bidra til å forebygge at enslige mindreårige forsvinner og til at myndighetene bedre kan følge opp slike forsvinninger.

Sammendrag av publikasjonen

Sammendrag av publikasjonen

OPPDRAGET

Denne rapporten handler om enslige mindreårige asylsøkerne som forsvinner fra mottak og omsorgssentre, og hva som gjøres for å forebygge og følge opp forsvinningene og hvordan dette arbeidet kan styrkes.

Oppdraget fra Justis- og beredskapsdepartementet (JD) var å gå i dybden rundt den enkelte forsvinningen. Vi skulle velge ut enkeltcase av forsvinninger og intervjue ansatte i mottak, politi og barnevernstjeneste om forebygging og oppfølging av disse forsvinningene.

I prosjektet har vi gått gjennom regelverk og gjennomført intervjuer av fagpersoner fra relevante etater på ulike nivåer. Vi har også analysert statistikk fra Utlendingsdirektoratets (UDI) Datasystem for utlendings- og flyktningsaker (DUF) over enslige mindreårige asylsøkere som forsvant fra mottak fra 2008 til juni 2015. Videre har vi gått gjennom alle savnetmeldinger som er sendt til UDI sentralt i perioden 2013 til juni 2015. På bakgrunn av gjennomgangen har vi valgt ut enkeltcase av enslige mindreårige asylsøkere som har forsvunnet fra fire EMA-mottak og ett omsorgssenter. Vi har intervjuet ansatte i mottak, lokal barneverntjeneste og politistasjon om disse mindreårige og forsvinningene.

PROSJEKTETS FUNN

I perioden fra 2008 til juni 2015 forsvant 625 enslige mindreårige asylsøkere (EMA) fra omsorgssentre og mottak i Norge. 61 av disse forsvant fra omsorgssentre for enslige mindreårige under 15 år, mens 601 mindreårige over 15 år forsvant fra mottak.

Det er om lag én prosent av enslige mindreårige asylsøkere som forsvinner fra mottak og omsorgssentre. Halvparten forsvinner fra EMA-transittmottak eller andre transittmottak. 96 prosent av disse er gutter.

Antallet enslige mindreårige asylsøkere med afghansk nasjonalitet har vært i klart flertall av de som søker beskyttelse i Norge i perioden 2008-juni 2015. De fleste som har forsvunnet er fra denne gruppen. Det er imidlertid bare én prosent av de afghanske enslige mindreårige asylsøkerne som forsvant i perioden 2008- 2015. Den høyeste relative andelen av forsvinninger er enslige mindreårige asylsøkere fra nordafrikanske land.

Av enslige mindreårige asylsøkere som forsvant i perioden 2008 til juni 2015 ble 40 prosent borte i løpet av første måneden etter at de søkte beskyttelse. Av de som forsvant i årene 2011 til juni 2015 hadde om lag halvparten søknad til behandling hos UDI ved siste forsvinning.

I nesten 60 prosent av alle sakene i perioden 2008 til juni 2015 har UDI behandlet saken som en «Dublin-sak» på forsvinningstidspunktet.

I perioden 2010 til juni 2015 var det om lag fire prosent av enslige mindreårige asylsøkere som fikk midlertidig opphold på dette grunnlaget. Om lag halvparten av disse er forsvunnet, og bare en mindre del er uttransportert.

Gjennomgang av savnetmeldinger

Prosjektet har gått gjennom alle (68) savnetmeldinger som EMA- transittmottak og EMA-mottak sendte til UDI regionkontoret i perioden januar 2013 til ut juni 2015. Ut fra denne informasjonen identifiserte vi tre hovedtyper av forsvunne:

  1. Enslige mindreårige asylsøkere som forsvinner raskt fra EMA-transittmottak, før asylintervjuet. Mange av disse var fra Nord-Afrika.
  2. Enslige mindreårige asylsøkere som er på EMA-mottak og som skal uttransporteres av landet. Dette gjelder to grupper, de som får avslag på søknaden; og de som har fått midlertidig opphold og skal ut av landet når de fyller 18 år. Noen av disse har forstått at de står foran en uttransportering.
  3. Noen enslige mindreårige asylsøkere er urolige og/eller rastløse. EMA-mottakene observerer at disse ofte har hyppige korte fravær og de mener at dette representerer en risiko, og uttrykker bekymring for dette. Disse mindreårige har gjerne begynt å bygge opp nettverk utenfor mottaket. De har ofte flere forsvinninger, men vender tilbake eller blir hentet tilbake.

Det er ikke alltid et klart skille mellom kategoriene. Mange enslige mindreårige har vært på flukt og vandring i mange år, og deres historier har elementer av alle disse tre kategoriene. Felles for alle kategoriene er at de er risikoutsatte, og at de ikke ser at de har trygge omsorgsituasjoner framover.

Omsorgsansvaret for de mindreårige

Ansvaret for botilbud og omsorg for enslige mindreårige asylsøkere er delt mellom Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) og JD. Det statlige barnevernet (Bufetat) har ansvar for barn under 15 år, som blir plassert i omsorgssentre under barnevernsloven. UDI har ansvar for de mellom 15 og 18 år, som får tilbud om plass i egne EMA-transittmottak og EMA-mottak. Opphold på mottak og omsorgssentre er frivillig, men støtte til livsopphold kuttes hvis barnet velger å bo utenfor disse omsorgstilbudene.

Det er UDI selv som har tilsyn med mottak, mens Fylkesmannen har tilsyn med omsorgssentrene. Flere har pekt på behov for lovfesting av omsorgstilbudet på mottak. De har også pekt på behov for uavhengig tilsyn med mottakene og foreslått at Fylkesmannen også har tilsyn med disse.

Mange beboere på omsorgssentre og EMA-mottak har vært gjennom store påkjenninger mens de har vært på flukt, og har behov for psykisk helsehjelp. De lokale Barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikkene (BUP) har ikke alltid nødvendig kompetanse og bemanning til å gi forsvarlig helsehjelp til denne gruppen. Våre informanter bekrefter dette. Ett av EMA- mottakene hadde fått god hjelp av et spesialisert transkulturelt senter ved barne- og ungdomspsykiatrisk avdeling (BUPAS) ved Stavanger Universitetssykehus, som driver både behandling og kursing.

Rapportering av forsvinninger

De enslige mindreårige som vi omtaler som forsvunnet, er i DUF definert som «asylsøker har forlatt mottaket uten å oppgi nytt oppholdssted». Varsling av forsvinninger er regulert i rundskrivet Krav til varsling og oppfølging når enslige mindreårige forsvinner fra statlige mottak (UDI RS 2015-009). EMA-mottakene skal sende savnetmelding til politiet når en enslig mindreårig asylsøker er forsvunnet, med kopi til UDI regionkontor, til barnets representant og eventuelle advokat. Det sendes en bekymringsmelding om at barnet er forsvunnet til barneverntjeneste i kommunen hvor mottaket ligger eller til den kommunen hvor man tror barnet befinner seg.

Omsorgssentrene skal melde forsvinninger til Bufetat Øst som har ansvaret for alle omsorgssentre i Norge, til barnevernet i kommunen og til lokalt politi. I tillegg skal omsorgssentrene aktivt forsøke å oppsøke den forsvunne og prøve å overtale barnet til å komme tilbake til omsorgssenteret.

Ansvarsforhold og samarbeid når barn forsvinner fra EMA- mottak og omsorgssenter

Forebygging av forsvinninger er en kompleks oppgave som fordrer samarbeid mellom flere tjenester fra ulike nivåer. I tillegg til mottakene og omsorgssentrene vil politiet være en viktig partner, i likhet med barneverntjenesten og oppsøkende tjenester og utekontakt.

De fleste informantene vi har intervjuet mener at rutinene og ansvarsforholdene for varsling er klare ved forsvinninger fra både omsorgssentre og EMA-mottak. Derimot synes ikke rutinene for hva de skal gjøre i en slik situasjon, utover det å varsle, like klare.

Omsorgssentre og EMA-mottak har et særlig ansvar for å sikre nødvendig omsorg og varsle raskt når enslige mindreårige forsvinner. Ansatte ved omsorgssenteret, som er en institusjonen under barnevernsloven, har ansvar for å ta kontakt med barnet som har forsvunnet og oppfordre til at barnet returnerer på frivillig grunnlag.

EMA-mottak er ikke under barnevernsloven, og ansatte i EMA- mottak har ikke det samme regelverket som gir grunnlag for å oppsøke barn som forsvinner. EMA-mottakene har også langt lavere bemanning enn omsorgssentrene og har ikke den samme tette kontakten med barna.

Ansatte både ved omsorgssenteret og EMA-mottakene legger vekt på at de må tenke på at menneskehandel kan inngå i en sak. Det er imidlertid ingen av de forsvunne vi har intervjuet om har vært vurdert som ofre for menneskehandel.
Flere EMA-mottak og omsorgssentre har returrådgivere som tilstreber å gi realistisk informasjon ved avslag og muligheter for assistert retur. EMA-mottakene bistår de enslige mindreårige i å ta kontakt med familien, ikke minst hvis de mindreårige ønsker å inngå i program for assistert retur. Da kreves det at det er omsorgspersoner i hjemlandet som er villig til å ta imot dem. I noen tilfeller har det ikke vært mulig å sikre dette, og da har det skjedd at de mindreårige har forsvunnet fra EMA-mottaket.

Barneverntjenesten i kommunen hvor omsorgssenteret om EMA- mottaket ligger har en liten rolle i oppfølgingen av den forsvunne, siden barnet som oftest har forlatt kommunen. Barneverntjenesten er imidlertid en potensielt viktig samarbeidspartner for mottaket i det forebyggende arbeidet. De kan bistå med faglige råd om omsorg, og gå inn med tiltak der det er bekymringsmeldinger om barn som trenger forsterket oppfølging. Det er imidlertid stor grad av usikkerhet både blant mottaksansatte og barnevernet om når bekymringsmeldinger er av en slik art at det skal gjøres tiltak.

Når barn forsvinner fra EMA-mottak er det de oppsøkende tjenestene som har størst sannsynlighet for å påtreffe barna, og da ofte i de større byene. Oppsøkende tjenester som utekontakt, barnevernsvakten i Oslo og politiets gatepatruljer er viktige aktører i å finne barna.

Informanter i oppsøkende tjeneste framholder at barnevernet vegrer seg for å ta ansvaret for barna som er drift rundt om i Europa. Denne gruppen omfatter også andre mindreårige migranter som ikke har søkt asyl, og som heller ikke har annen oppholdstillatelse. Utlendingsmyndighetene i Nederland etablerte for 15 år siden et lukket mottak for enslige mindreårige asylsøkere uten grunnlag for beskyttelse hvor formålet med forsøket var å hindre forsvinninger og menneskehandel med barn. Forsøket førte til nedgang i forsvinninger, og til brudd med kontakten de hadde til kriminelle nettverk. Forsøket førte imidlertid ikke til høyere grad av retur.

Det lokale politiet, gjennom ordensavdelingen, har et godt samarbeid med EMA-mottakene for å sikre både beboerne på mottakene og lokalsamfunnet mot uønskede hendelser. Lokal politistasjon mottar savnetmeldinger og sikrer at informasjonen blir ført inn i politiets etterlysningsregister ELYS II. Det er politiets etterforskningsavdeling som vurderer om det er grunnlag for å sette i gang ettersøkning eller etterforskning. Dette skjer sjelden ettersom politiet mener de har for lite informasjon, og at informasjonen ikke tilsier at det har skjedd noe kriminelt.

KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER

Konklusjoner

Vårt viktigste funn er at det ikke er noen, verken institusjon eller enkeltperson, som har ansvar for den mindreårige asylsøkeren når han eller hun har forsvunnet fra EMA-mottak. Omsorgssenteret har ansvar for å forsøke å oppspore og komme i kontakt med den forsvunne. Barnevernet har et ansvar hvis barnet er på kjent adresse i ny kommune, men ofte er adressen ukjent. Politiet har et ansvar for å ettersøke og etterforske hvis det er grunn til å tro at det har skjedd en kriminell handling.

Det er behov for sterkt samarbeid mellom departement og etater, men mange av utfordringene må også løses innenfor sektoransvaret hvert departement med sine direktorater utøver. Også rapporter fra Sverige har pekt på behovet for bedre kunnskap om de som forsvinner, klarere ansvarsfordeling og samarbeid mellom etater; med vekt på bedre lokalt samarbeid.

Vi har tidligere delt forsvunne enslige mindreårige asylsøkere inn i tre grupper. Våre anbefalingene nedenfor vil treffe disse gruppene ulikt:

  • For de som forsvinner raskt fra transittmottak vil trolig kun nye typer av botilbud kunne forebygge forsvinninger. Barna må tilbys et tilpasset og forsterket omsorgstilbud som mindreårige. Disse forsvinningene er også de som er vanskeligst å følge opp på grunn av liten informasjon.
  • Den andre gruppen av forsvinninger er de som har fått avslag, som har utreiseplikt og som oppfatter det slik at de står foran en forestående uttransportering. Ved å forlate mottakene vil de ved avslag på asylsøknaden oppholde seg illegalt i riket. Siden det er utlendingsforvaltningens regelverk som er bakgrunnen for disse forsvinningene vil disse trolig fortsette, så lenge regelverket ikke endres.
  • Den tredje gruppen er de som har vært lenge i mottak, og som har asylsaken til vurdering. Vi har vist til at dette ofte er mindreårige med dårlig psykisk helse, men også rastløshet på grunn av lang ventetid i mottakene. Bedre omsorgstilbud og tilgang på relevant psykisk helsehjelp er viktig for denne gruppen, men også for de andre to gruppene.

De lokale informantene fra mottak, politi og barnevern nevner begrensningen i de lokale aktørenes mulighet til å forebygge og følge opp. De er opptatt av at også ressurser og tiltak må settes inn på regionalt og nasjonalt nivå i større grad. Det er særlig mangel på tilstrekkelig informasjon som trekkes fram, i tillegg til behovet for klare rammer og regelverk for hva de skal gjøre utover det å varsle om forsvinningene. Behov for økt deling av informasjon og kompetanseheving kan også være viktig.

Vår konklusjon er at det er rom for bedrede lokale rutiner for pålagt samarbeid og mer regelmessige møter mellom aktørene som helt eksplisitt tar opp forsvinninger. I tillegg mener vi at det på overordnet nivå må være en vilje til å sette forsvinninger høyere på dagsorden. Det er et behov for at etatene tydeligere identifiserer forsvinninger som et viktig problem, og viser vilje til å foreta endringer som kan gi bedre forebygging og oppfølging av forsvinninger. Dette krever beslutninger både på direktoratsnivå og på departementsnivå, både hva gjelder samfunnsoppdrag og ressurser.

Vi anbefaler:

For UDI

  • EMA-teamet i UDI bør styrkes. Informasjon om forsvinninger bør systematiseres og legge grunnlag for internt arbeid i EMA-temaet for bedre rutiner for forebygging og oppfølging av forsvinninger.
  • UDI bør gjennomføre en regelmessig vurdering av situasjonen rundt forsvinninger. Resultatene bør publiseres i en årlig rapport om enslige mindreårige asylsøkere som også omfatter forsvinninger. Hvis dette ikke lar seg gjøre, bør man ta inn et eget kapittel i UDIs årsrapport om enslige mindreårige som inkluderer informasjon om forsvinninger.
  • JD bør etterspørre informasjon om forsvinninger i tildelingsbrev til UDI. UDI bør anmodes om å rapportere om dette i sine tertialrapporter til JD.
  • Rutinene endres slik at UDI Regionkontor ringer lokal politistasjon med informasjon om den enslige mindreårige ved forsvinninger som meldes. Dette for å bedre kunnskapsgrunnlaget for politiet.

For barneverntjenesten

  • Man gjeninnfører ordningen med at EMA-mottak melder alle forsvinninger også til lokal barneverntjeneste. Informasjonen fra bekymringsmeldingen som sendes fra mottak til barnevernstjeneste ved forsvinning gjøres til gjenstand for diskusjon i regelmessige møter mellom mottak og barnevernstjeneste hvor erfaring omkring barn som forsvinner diskuteres.
  • Det utarbeides rutiner for regelmessige møter mellom mottak og barnevernstjeneste for å styrke forebygging av forsvinninger.
  • BLD og Bufdir utvikler regelverk og rundskriv for hva barnevernsansatte er forpliktet til å gjøre både i vurdering av risikosituasjoner, og ved ekstra innsats for å forebygge forsvinner.

For politiet

  • Mottak og lokal politistasjon bør ha jevnlige møter om situasjonen på mottakene med et eksplisitt fokus på forsvinninger.
  • Politiets kunnskapsportalen KO:DE styrkes, eksempelvis i form av tiltakskort, sjekklister eller veiledere som kan bidra til bedre oppfølging av forsvinninger og mer likebehandling mellom politidistrikt.
  • Ansatte fra det aktuelle mottaket bør møte opp på politistasjonen for registrering av den savnede, siden dette gir en mulighet for mer utdypende samtale mellom mottak og politi.
  • POD sammen med politidistriktene ser på modeller for hvordan etterforskningsoppgaver knyttet til enslige mindreårige som forsvinner fra mottak og omsorgssentre kan forankres i de mest relevante nye politidistriktene.

Én instans og én person som har ansvar for den forsvunne

  • Det bør være én instans og én person som har dedikert ansvar for å følge opp den enkelte forsvunne, før saken henlegges.
  • Det bør være UDIs ansvar å gjennomføre dette i samarbeid med andre etater.

Vurdering av eget spesialmottak for risikoutsatte barn og enslige mindreårige asylsøkere som forsvinner før asylintervjuet

  • Alternativer for et omsorgstilbud som er tilpasset denne gruppen utredes i samarbeid mellom JD/UDI og BLD/Bufdir.

Behov for bedre kompetanse på psykisk helse i mottakssystemet

  • Også andre helseforetak vurderer å etablere sentre for psykiske helseteam for barn og ungdom som er flyktninger og asylsøkere etter modell fra transkulturelt senter ved Barne- og ungdomspsykiatrisk avdeling (BUPAS).

Oppheve ordningen med midlertidig opphold

  • Ordningen med midlertidig (tidsbegrenset) opphold etter Utlendingsforskriften § 8-8 oppheves.

Overføring av ansvaret for enslige mindreårige 15 til 18 år fra UDI til barnevernet

  • Utlendingsforvaltningen og barnevernet sammen med de angjeldende departementer utreder muligheten for å overføre ansvaret for gruppen enslige mindreårige asylsøkere 15 til 18 år til barnevernet, for å sikre den nødvendige omsorg og oppfølging av barna og forebygge forsvinninger.

Flytte tilsynet av EMA-mottak fra UDI til Fylkesmannen

  • Lovfeste krav til omsorgstjenester i EMA-mottak, slik at det legges et grunnlag for flytting av tilsyn til Fylkesmannen.
  • Primært at tilsynet av med enslige mindreårige i EMA- mottak flyttes fra UDI til Fylkesmannen.
  • Sekundert at ett av de to årlige UDI tilsynene spesifikt omtaler forebygging og oppfølging av forsvinninger.

Ett tverretatlig prosjekt for å identifisere felles anstrengelser, strukturer og tiltak

  • Det igangsettes et felles utviklingsprosjekt under en felles ledelse av BLD og JD som ser på interne rutiner og samarbeidsmuligheter for forebygging og oppfølging av forsvinninger.
Lukk sammendrag
Utgivelsesår:

2017

Antall sider:

165

ISBN:

978-82-8309-154-0

Publikasjonstype:

Rapport

Publisert:

Oslo: By- og regionforskningsinstituttet NIBR

Tilknyttet prosjekt