meny
søk
English

Eldres boligsituasjon

Boligmarked og boligpolitikk i lys av samfunnets aldring

Forfatter(e): NOVA Rapport 11/16

Last ned gratis

Her drøftes tema av stor betydning for bolig- og omsorgspolitikken. Forskerne undersøker blant annet hva kommunene gjør for å fremme en boligforsyning som tar samfunnets aldring på alvor, og diskuterer normative premisser for eldreboligpolitikk. I tillegg analyseres utviklingen av eldres boligpreferanser, boligkapital og flyttemønstre over tid. Basert på en spørreundersøkelse via internett fra 2016 spør de i hvilken grad eldre og seniorer tilpasser sin boligsituasjon med tanke på alderdom. Dette er et viktig spørsmål all den tid kommunene kan spare penger på omsorgsboliger og institusjoner hvis flere kan bo lenger i eget hjem. Derfor diskuterer forskerne også hvordan det offentlige kan styrke mulighetene og insentivene til å investere i bolig med tanke på aldring.

Sammendrag av publikasjonen

Sammendrag av publikasjonen

Rapporten Eldres boligsituasjon. Boligmarked og boligpolitikk i lys av sam­funnets aldring er NOVAs løsning på forskningsoppdraget «Eldres boligsitua­sjon – muligheter og virkemidler». Prosjektets bakgrunn er aktuelle problem­stillinger knyttet til samfunnets aldring, boligpolitikk og velferdsstatens om­sorgstjenester. Rapportens empiriske studier og teoretiske innsikter er ment å bidra til en kunnskapsbasert boligpolitikk rettet mot eldre og andre grupper. Vi vet at antallet eldre vil øke betraktelig i Norge fram mot 2060. Ifølge SSBs hovedalternativ vil andelen personer over 70 år øke fra 9 til 19 prosent av be­folkningen mellom 2016 og 2060. Samfunnets aldring stiller dermed samfunnet overfor en rekke utfordringer som reflekteres i rapportens overordnede pro­blemstillinger:

  • Hvordan kan vi begrunne boligpolitikk spesifikt rettet mot eldre innenfor en teoretisk økonomifaglig ramme?
  • Hva gjør kommunene for å legge til rette for en boligforsyning som tar samfunnets aldring på alvor? Hvor stor er deres mulighet til å påvirke boligproduksjonen i en retning som er til fordel for både eldre selv og organiseringen av kommunale omsorgstilbud?
  • Hvordan har eldres boligpreferanser, boligmarkedsatferd og boligkapital utviklet seg over tid?
  • I hvilken grad tilpasser eldre og seniorer (55+) sin boligsituasjon strategisk med tanke på alderdom gjennom utbedring av eksisterende boliger eller flytting til mer tilgjengelige og lettstelte leiligheter? Dette er et viktig forskningsspørsmål all den tid kommunene kan spare penger på omsorgs­boliger og institusjoner hvis flere kan bo lengre i eget hjem og motta tjenester der.
  • Hvordan kan det offentlige styrke eldre og seniorers muligheter og insen­tiver til å investere i egen boligsituasjon med tanke på aldring?

Rapporten består av fire temadeler skrevet av henholdsvis historikeren Jardar Sørvoll, økonomen Viggo Nordvik, statsviteren Lars Gulbrandsen og sosio­logen Hans Christian Sandlie.

  • Temadel 1: Boligbehov og boligplanlegging i lys av samfunnets aldring – muligheter og begrensninger i norske kommuners eldreboligpolitikk (Sørvoll).
  • Temadel 2: Betraktninger om boligpolitikk for eldre: Et blikk gjennom økonomistiske briller (Nordvik).
  • Temadel 3: Eldres boligformue og boligvalg (Sandlie og Gulbrandsen).
  • Temadel 4: Insentiver, boligpolitikk og eldre – hvordan kan det offentlige legge til rette for at seniorer og eldre investerer i egen boligsituasjon? (Sørvoll).

Temadelene beriker hverandre gjensidig, men de er ikke basert på et enhetlig metodologisk og teoretisk perspektiv – vår tilnærming er grunnleggende eklektisk. Vi har brukt forskjellige teoretiske linser og datakilder til å besvare prosjektets problemstillinger, fordi vi mener prosjektets problemstillinger best kan utforskes ved hjelp av ulike «briller» og «lyskastere». Temadelene er så vidt forskjellige at ulike tilnærminger synes påkrevd: temadel 2 kretser rundt det normative spørsmålet om hvorvidt det er legitimt med en særskilt bolig­politikk rettet mot eldre overhode, temadel 1 og 4 handler begge om (eldre)boligpolitikkens muligheter og begrensninger, mens temadel 3 handler om eldres egen praksis eller faktiske situasjon, preferanser og atferd på bolig­markedet.

Temadel 1: Boligbehov og boligplanlegging i lys av samfunnets aldring

I temadel 1 er det primært den kommunale boligforsyningspolitikken som er gjenstand for analyse i lys av samfunnets aldring. Boligforsyningspolitikk er planlegging og stimulans av nye boliger på det ordinære boligmarkedet, gjen­nom for eksempel strategiske boligkjøp, samarbeid og dialog med private aktører, utbyggingsavtaler, areal- og reguleringsplanlegging- og tomtepoli­tikken. I temadel 1 – som bygger videre på empirien og innsiktene fra rappor­ten Planer for et aldrende samfunn? Bolig og tjenester for eldre i kommunene (NOVA-rapport 17/2014) – spør vi blant annet følgende forskningsspørsmål:

  • Sammenhengen mellom omsorgstjenester og boligpolitikk: I hvilken grad er det sammenheng mellom boligplanlegging og utformingen av omsorgstjenestene for eldre i norske kommuner?
  • Kunnskapsbasert politikk? Hvordan skaffer kommunene seg informasjon om eldres boligpreferanser, eldres boligbehov og boligmassens tilgjenge­lighet? Har kommunene den kunnskapen de trenger for å gjøre informerte valg og prioriteringer mellom satsinger på omsorgsboliger, sykehjem, bolig­forsyningspolitikk og/eller tilpasninger av den eksisterende boligmassen?
  • Boligforsyningspolitikk og eldre: Hva er mulighetsrommet i den kommu­nale boligforsyningspolitikken rettet mot eldre? Hvilke virkemidler benyttes for å legge til rette for egnede boliger i lys av samfunnets aldring?

Disse problemstillingene besvares ved hjelp av tidligere forskning og kom­muneplaner fra 89 «omsorgsboligkommuner», dvs. kommuner som søkte om tilskudd fra Husbanken for å bygge omsorgsboliger for personer over 67 år i perioden januar 2008 til oktober 2013. I tillegg trekker vi på kommuneplaner og kvalitative intervjuer med ansatte fra seks eksempelkommuner: Tromsø, Bodø, Larvik, Hamar, Rana og Asker. Dette er kommuner som er valgt ut fordi de har tatt utfordringene knyttet til bolig- og omsorgstilbudet for eldre på alvor i sine planer. På lignende vis tenker vi oss at administrasjonen og politikerne i de 89 «omsorgsboligkommunene» må ha tenkt gjennom sam­menhenger mellom boligpolitikk, boligmarked og eldreomsorg siden de har tatt et aktivt valg om å satse på omsorgsboliger.

En gjennomgående tematikk i rapporten, som utforskes grundig i temadel 1, er mulighetsrommet i den kommunale boligforsyningspolitikken i lys av samfunnets aldring, dvs. kommunenes muligheter til å påvirke kvali­teten, volumet og plasseringen av boliger egnet for eldre. Sagt på en annen måte drøftes kommunenes muligheter til å påvirke strukturelle betingelser for seniorer og eldres atferd på boligmarkedet. Hvis en kommune for eksempel lykkes i å fremme produksjon av privatfinansierte, lettstelte seniorboliger til gruppen 55+, vil dette innebære nye investeringsmuligheter for personer i dette alderssegmentet. På samme tid vil dette formodentlig bidra positivt til den dominerende kommunale omsorgsstrategien basert på tjenesteyting i eldres egne private hjem.

Et annet gjennomgående tema er forutsetningene for å planlegge og gjen­nomføre en informert kommunal bolig- og omsorgspolitikk i lys av sam­funnets aldring. For det første er selve erkjennelsen av at boligplanlegging og eldreomsorg henger sammen, av avgjørende betydning. Denne erkjennelsen er tilsynelatende ikke til stede i mange kommuner. For det andre er et bredt statistikkgrunnlag om ulike aspekter ved boligmassen og befolkningen i kommunen viktige forutsetninger for kunnskapsbasert planlegging og gjen­nomføring. Til sist trenger kommunene også kompetanse om hvordan en effektiv kommunal eldreboligpolitikk effektueres – blant annet teoretisk inn­sikt og praksisnære erfaringer om samarbeid med private aktører og mulig­hetene som ligger i eksisterende virkemidler.

Nedenfor følger temadelens problemstillinger og konklusjoner i kortform:

  1. Boligplanlegging og eldreomsorg: I hvilken grad er det sammenheng mellom planlegging av boligtilbudet og omsorgstjenestene for eldre i norske kommuner? På tross av at kommunene – i hvert fall teoretisk sett – har mye å vinne på å koordinere boligpolitikk og eldreomsorg, viser vår kvantitative analyse av planer fra de 89 «omsorgsbolig­kommunene» at sammenhengen mellom de to politikkfeltene er begrenset. Innholdsanalysen viser at mange i liten utstrekning vurderer tilbudet av tjenester og boliger for eldre opp mot tilbudet på det allmenne boligmarkedet. En konsekvens av dette kan være at kommu­nene i liten grad foretar eksplisitte avveininger mellom satsing på omsorgsboliger, virkemidlene i boligforsyningspolitikken og utbedring av eksisterende boligmasse. I eksempelkommunene (Tromsø, Asker, Rana, Bodø, Larvik og Hamar) er imidlertid sammenheng mellom sam­funnets aldring, eldreomsorg og boligpolitikk anerkjent i planene.
  2. Kartlegging av boligbehov: Hvilke datakilder bruker kommunene for å kartlegge eldres boligbehov, eldres boligpreferanser og boligmassens tilgjengelighet? Hva slags kunnskap om disse forholdene finnes til­gjengelig, og hva slags kunnskap trenger kommunene for å kunne føre en informert eldreboligpolitikk? Har kommunene kunnskapen som er nødvendig for å prioritere mellom bygging av omsorgsboliger, ut­bedring av eksisterende bebyggelse og satsing på virkemidlene i bolig­forsyningspolitikken? Kommunene trenger kunnskap om følgende tema for å kunne føre en informert eldreboligpolitikk: demografi (bolig- og tjenestebehov), folkehelse, boligpreferanser, personlig (bolig)øko­nomi, boligmassens tilgjengelighet, lokale boligmarkeder samt eldre­boligpolitikkens muligheter. Det finnes tilgjengelig kunnskap om alle disse temaene, og kommuner som bruker denne kunnskapen er i stand til å foreta velbegrunnede prioriteringer mellom etablering av omsorgs­boliger, satsing på virkemidlene i boligforsyningspolitikken (regu­lerings- og arealplaner, utbyggingsavtaler, tomtepolitikk og strategiske boligkjøp etc.) og utbedring av den eksisterende boligmassen. I praksis er det de seks eksempelkommunenes planer som vitner om god kunnskap om forhold som er relevant for eldreboligpolitikken, mens «omsorgsboligkommunene» i større grad mangler informasjonen som er nødvendig for å føre en kunnskapsbasert eldreboligpolitikk.
  3. Boligforsyningspolitikken i lys av det aldrende samfunn: Hvilke virkemidler benytter kommunene i planleggings-, regulerings- og tomte­politikken for å legge til rette for egnede boliger for eldre? Hovedkonklu­sjonen er at eksempelkommunene vurderer mange virkemidler – spesielt utbyggingsavtaler, strategiske boligkjøp og tomtepolitikk – men at det så langt har resultert i lite handling. Asker og Tromsø er imidlertid eksemp­ler på kommuner som forsøker å bruke areal- og reguleringsplaner til å fremme den omsorgspolitiske målsettingen om å yte tjenester til eldre i private hjem. Som de andre eksempelkommunene legger de opp til utvidelse, fortetting og boligblokker i etablerte kommunesentra.
  4. Mulighetsrom: Hvilke muligheter og begrensninger finnes i den kommunale boligplanleggingen og boligpolitikken rettet mot eldre? I temadel 1 argumenteres det for at mulighetsrommet i boligforsynings­politikken er sterkt begrenset av følgende årsaker: «utydelig politisk og administrativ plassering», «konkurranse om penger, tomter og admini­strative ressurser», «ideologiske barrierer» og «utbyggernes makt & virkemidlenes kostnader og risiko». På den annen side viser gjennom­gangen av virkemidlene som blir diskutert i eksempelkommunene, at det finnes et uforløst potensial i eldreboligpolitikken. Kanskje er vi i dag i en åpen situasjon hvor flere kommuner leter etter en strategi mellom etterkrigstidens planmessige boligpolitikk og dagens markeds­styrte boligforsyning.
  5. Boligforsyningspolitikken og distriktskommuner. Det kan være grunn til en særskilt innsats i boligforsyningspolitikken rettet mot eldre (og andre befolkningsgrupper) i tettsteds- og småbykommuner. Sam­menlignet med mer folkerike og sentrale kommuner vil det her være vanskeligere å stole på at private aktører realiserer areal- og reguler­ingsplaner som legger til rette for eldretilpassede leiligheter i sentrum. Kort fortalt kan en aktiv boligforsyningspolitikk – i form av strategiske støttekjøp, offentlige tilskudd og aktiv dialog og samarbeid med private – være nødvendig for å tilpasse boligmassen i distriktskommuner til samfunnets aldring (se også teoretiske argumenter for dette synspunktet i temadel 2: «Betraktninger om boligpolitikk for eldre: Et blikk gjen­nom økonomistiske briller»).

Temadel 2: Betraktninger om boligpolitikk for eldre: Et blikk gjennom økonomistiske briller

Trenger vi overhode en boligpolitikk rettet mot eldre? Og hvordan kan en slik politikk i så fall begrunnes normativt? Det er utgangspunktet for temadel 2.

Nordvik drøfter normative argumenter for en spesifikk boligpolitikk rettet mot eldre. Hans teoretiske drøfting tar utgangspunkt i økonomisk velferdsteori og konsumentsuverenitetsprinsippet, dvs. enkelt sagt forestil­lingen om at rasjonelle individer bør bestemme hva som er best for dem selv. I forlengelsen av dette prinsippet kan det argumenteres for at det er mest fornuftig og rimelig å gi eldre generell økonomisk støtte hvis man ønsker å støtte deres boligkonsum. Hvis det viser seg at noen ikke bruker midlene de fikk til boligrelaterte formål, kan en tilhenger av konsumentsuverenitetsprin­sippet tørt si at det beviser at de trengte pengene mer til noe annet.

I sin «økonomistiske» drøfting diskuterer Nordvik ulike teoretiske argu­menter for å (likevel) bryte med konsumentsuverenitetsprinsippet og videre­utvikle en boligpolitikk rettet mot eldre. Argumentene som analyseres er dels knyttet til egenskaper som er vanligere blant eldre mennesker enn resten av befolkningen som for eksempel inntektstap, redusert fysisk kapasitet, svekket mental kapasitet, begrenset sosial kapital og manglende handleevne. I tillegg drøftes relevansen av en rekke andre begrunnelser for en spesifikk boligpoli­tikk rettet mot eldre: eksterne effekter, manglende kunnskap og informasjon, menyeffekter, paternalisme (merit-goods- og legitimitetsargumenter), mål­retting og selvseleksjon, handlekraft og agenter, incitamenter og nest-beste-løsninger samt fordelingsproblemer internt i husholdet.

Ifølge Nordvik er de viktigste argumentene for videreutvikling av en boligpolitikk rettet mot eldre knyttet til eksterne effekter og informasjon/ kunnskap i kombinasjon med svekket eller (svak) handlekraft. I bolig­markeder i distriktene kan også menyeffekter være av betydning.

En (negativ) ekstern effekt av manglende boligpolitikk rettet mot eldre kan for eksempel være lite effektive kommunale omsorgstjenester. I sin tur legitimerer dette offentlige virkemidler som legger til rette for tilpasning av befolkningens boliger til samfunnets aldring. Mangel på informasjon og kunn­skap kan på sin side legitimere offentlige boligrådgivnings- og byggherre­tjenester rettet mot eldre og andre befolkningsgrupper. Slike tjenester kan være spesielt betydningsfulle for eldre som har begrenset handlekraft – for eksempel i en akutt sykdomssituasjon eller gradvis svekkelse av fysisk og mental kapasitet – og som dermed har behov for kunnskap og praktisk hjelp til å vurdere alternativer og gjennomføre tilpasningsprosjekter.

Nordvik fremhever også at det i enkelte lokale boligmarkeder kan være få eller ingen lettstelte boliger som passer for seniorer og eldre. Tilbudet domi­neres av eneboliger. Når dette tilbudet mangler fungerer prissignaler dårlig for å demonstrere behov og etterspørsel (menyeffekter). Utbyggere vil derfor vegre seg mot å ta risiko. Det kan være et argument for en aktiv eldrebolig­politikk, for eksempel i form av offentlig-privat samarbeid, plangrep eller andre former for stimulanser.

Temadel 3: Eldres boligformue og boligvalg

Temadel 3 er en analyse av seniorer og eldres boligforhold, boligformuer, boligpreferanser og flytting. Den er basert på et bredt surveymateriale bestå­ende av levekårsundersøkelsene gjennomført i 1997, 2001, 2004, 2007, 2012 og 2015, og flere undersøkelser (2005; 2007; 2009; 2012; 2015) om hus­holdningers gjelds- og formuessituasjon gjennomført av NOVA og Lars Gulbrandsen i samarbeid med TNS Gallup. I tillegg har vi i forbindelse med prosjektet «Eldres boligsituasjon – muligheter og virkemidler» tatt initiativ til å gjennomføre en internettsurvey (jf. TNS Gallup 2016). Denne under­søkelsen dekker en del fenomener det tidligere fantes begrenset med gode data om, for eksempel eldre og seniorers flytteatferd og andelen av befolkningen som har utbedret sine boliger med tanke på alderdom. Vår egen internett­survey bidrar således med viktige data for å besvare en av denne rapportens viktigste problemstillinger: I hvilken grad foretar seniorer og eldre (og for den saks skyld andre) strategiske flyttinger eller utbedringer med tanke på alderdom? Eller sagt på en mer konkret måte: I hvilken grad tilpasser eldre og seniorer (55+) sin boligsituasjon med tanke på alderdom gjennom utbedring av eksisterende bolig eller flytting til mer tilgjengelige og lettstelte leiligheter? [1]

Resultater fra tidligere forskning viser at flytteaktiviteten blant eldre hus­holdninger er lav. Eldre er i utgangspunktet mindre mobile på boligmarkedet enn yngre mennesker. Dette må sees i sammenheng med livsløpsdynamikk og boligkarrierer. Unge mennesker har ofte høy flytteaktivitet som følge av at de er på vei oppover i boligkarrieren. Boligsituasjonen tilpasses nye livssitua­sjoner med hensyn til jobb og familie. Eldre og middelaldrende husholdninger er derimot gjerne på en slags topp av boligkarrieren, og har derfor typisk ingen umiddelbare flytteplaner eller nylig tilbakelagte flyttinger. Dette betyr at vi i undersøkelser der folk blir spurt om de har flyttet i løpet av de siste året, finner forholdsvis lav forekomst av flyttinger blant eldre. Vi har derfor valgt å kart­legge flytting blant middelaldrende og eldre ut fra en bredere tidshorisont, og har i den anledning gruppert eldre ut fra om de har flyttet i løpet av de siste årene. Nærmere bestemt om de har flyttet etter 2009. Omkring hvert femte hushold med hovedperson i alderen 50 til 60 år oppgir at de har flyttet i denne perioden, mens noen færre (18 prosent) oppgir dette blant de i alderen 61 til 71 år. Dette betyr at selv om årlige flytterater blant eldre er forholdsvis beskjedne, er det likevel en betydelige andel som har endret status i bolig­karrieren om vi aggregerer tallene over en gitt periode.

Det er vanskelig å si om flytteaktiviteten blant eldre har økt over tid. Vi finner likevel noen indikasjoner på mer flytting enn tidligere i eldre år, og at dette kan skyldes at en atferdsendring er på gang. Det er en betydelig andel middelaldrende og eldre som bytter bolig i godt voksen alder. Blant de yngste middelaldrende kan dette skyldes at de fremdeles er på vei oppover i bolig­karrieren, eller at de har endret boligsituasjon som følge av samlivsbrudd. Det sentrale spørsmålet her er imidlertid om det er mulig å se indikasjoner på det vi kan kalle strategisk flytting, der folk flytter for å tilpasse boligsituasjonen til en alderdom med mulig nedsatt funksjonsevne. I temadel 3 konkluderes det med at vi har ganske klare indikasjoner på at mange seniorer og eldre som beveger seg på boligmarkedet, er «strategiske flyttere». Dette er ikke sannsyn­liggjort i tidligere studier.

I temadel 3 viser vi også at mange seniorer og eldre bor i boliger som ikke er spesielt godt tilpasset alderdommen. De eier ofte store (ene)boliger som ikke nødvendigvis er tilrettelagt for nedsatt funksjonsevne. Blant perso­ner i alderen 67 til 79 år oppgir i overkant av en fjerdedel (28 prosent) at de bor i en bolig som er spesielt tilrettelagt for et husholdmedlem med nedsatt funksjonsevne. Omkring en tredjedel (32 prosent) oppgir dette blant personer som har fylt 80 år. En betydelig andel oppgir at ett eller flere husholds­med­lemmer har nedsatt funksjonsevne, men at boligen ikke er spesielt tilrettelagt for dette. 12 prosent oppgir dette blant personer i alderen 67 til 79 år, mens 17 prosent oppgir dette blant de som er 80 år eller eldre. På spørsmål om hvorvidt dagens bolig vil være tilpasset en situasjon med bevegelsesvansker, svarer over halvparten i alderen 50 til 71 år «dårlig» eller «svært dårlig».

Vi ser også nærmere på om middelaldrende og eldre som har flyttet i løpet av de siste årene, har en annen boligsituasjon, som muligens er bedre tilpasset alderdommen, enn de som har vært mer bofaste. Våre analyser tyder på at dette er tilfellet. Blant de som har flyttet, ser vi at de ofte flytter fra ene­bolig og til leilighet i blokk. Forskjellen mellom bofaste og flyttere kommer tydeligere frem om vi ser på boligstørrelse (målt i antall rom). Andelen med tre rom eller mindre er 26 prosentpoeng lavere blant de bofaste, samtidig som andelen med fem rom eller mer er 36 prosentpoeng høyere. Det er altså en klar bevegelse mot mindre boliger blant de som flytter. Samtidig ser det også ut til at de flytter til en bolig som er mer tilgjengelig og mer tilpasset en alderdom med nedsatt bevegelighet. Blant de som har flyttet, bor langt flere (17 prosent­poeng) i en tilgjengelig bolig sammenlignet med hva som er situasjonen blant de bofaste. Det underbygger vår antagelse om at innslaget av strategisk flytting med tanke på alderdommen er betydelig blant flytterne. Vår antagelse styrkes også av at 40 prosent blant de som har bodd kortere enn seks år i nåværende bolig, oppgir at de valgte denne boligen med tanke på funksjons­nedsettelse eller alderdom.

Mulighetene for å kunne realisere det vi har kalt strategisk flytting med tanke på alderdommen, vil i stor grad være avhengig av boligtilbudet på det stedet de middelaldrende og eldre bor eller ønsker å flytte til. Våre analyser i temadel 3 tyder på at slike flytteprosesser er knyttet til urbaniseringsgrad. I storbyene ligner boligsituasjonen til de bofaste på boligsituasjonen til flytterne før de flyttet. Flyttingen har resultert i lavere eneboliginnslag og et klart høyere blokkinnslag. Det samme er tilfellet blant de som er bosatt i de mindre byene. Selv om eneboligandelen her er klart høyere og blokkandelene klart lavere, skjer det også her en betydelig bevegelse bort fra eneboliger og over mot blokk blant flytterne. Dette er også tilfellet blant flytterne som nå bor i et tettsted. Her skiller imidlertid den forrige boligtypen seg mer fra boligtypen til de bofaste. Det kan tyde på et visst innslag av innflytting fra mer urbaniserte områder. Denne forskjellen kommer tydeligere frem dersom vi sammenlikner de bofaste og flytterne i spredtbygde strøk. Her er forskjellen mellom før­situasjonen til flytterne og nåsituasjonen til de bofaste enda større. Spredt­bygde strøk er også de eneste stedene der det er flere som har flyttet fra enn til blokk. Dette kan være et uttrykk for at vi står overfor et interessant innslag av flytting fra byer. Dessverre har vi ikke data til å undersøke dette nærmere.

Alternativet til å flytte for å tilpasse boligsituasjonen til alderdommen er å gjennomføre strategiske tilpasninger av eksisterende bolig. Forholdsvis få i vår egen internettsurvey (TNS Gallup 2016) oppgir at de har gjennomført slike tiltak. Det er også få som oppgir at de vurderer å gjøre det. Det er ingen betydelige forskjeller i svarfordelingen mellom bofaste og de som har flyttet etter 2009. Et viktig unntak finner vi imidlertid. Det er klart flere av flytterne som sier at det ikke er aktuelt å gjennomføre tilpasninger enn blant de bofaste. Dette kan sees i sammenheng med at en god del av flytterne har hatt tilpasning til alderdommen i tankene da de flyttet, mens de bofaste til en viss grad ikke utelukker at fremtidige boligtilpasninger kan bli nødvendige om livssitua­sjonen krever det.

Temadel 4: Insentiver, boligpolitikk og eldre – hvordan kan det offentlige legge til rette for at seniorer og eldre investerer i egen boligsituasjon?

I temadel 4 spør vi hvilke insentiver og muligheter som finnes for eldre og seniorer som ønsker å investere i egen boligsituasjon med tanke på aldring, for eksempel gjennom flytting til mer lettstelt leilighet eller tilpasning av egen bolig? I hvilken grad og på hvilken måte kan det offentlige bidra til å styrke insentivene og mulighetene for slike strategiske investeringer?

Denne temadelen er basert på empiri og innsikter fra de tre foregående temadelene, samt deler av vår egen internettsurvey (TNS Gallup 2016). Det teoretiske utgangspunktet er at boligvalg kan betraktes som «strukturelle», «kulturelle» og/eller «rasjonelle» (jf. Sandlie 2008). Innenfor det kulturelle perspektivet betraktes boligvalg og boligpreferanser som et produkt av sosiali­sering og normer. Ifølge det strukturelle perspektivet er boligvalg først og fremst et produkt av rammevilkårene i boligsektoren, for eksempel egen­skaper ved lokale boligmarkeder som fravær av sentrumsnære leiligheter. Grunnforutsetningen i det siste teoretiske perspektivet er «rasjonelle aktører som foretar veloverveide vurderinger og valg mellom ulike boligalternativer» (Sandlie 2008:14). Et sentralt poeng i temadel 4 er at lokale og nasjonale myn­digheter må bryte ned strukturelle, kulturelle og «ikke-rasjonelle» barrierer hvis målet er å styrke mulighetene og insentivene til å investere i egen bolig­situasjon med tanke på aldring.

I temadel 4 hevder vi at det kan argumenteres for at det mest fornuftige er «stø kurs og mindre justeringer», hvis målet er å styrke insentivene for strategiske boliginvesteringer med tanke på alderdom. Den Byggtekniske forskriften (TEK 10) sørger sakte, men sikkert for at tilgjengeligheten i bolig­massen forbedres. I sin tur fører dette til endring av de strukturelle betingel­sene for private boliginvesteringer med tanke på alderdom – investerings­mulighetene vil øke på sikt. Som vi viser i temadel 3, har mange seniorer og eldre også boligkapital og annen kapital som gjør dem i stand til å investere egne penger – enten i lettstelt leilighet eller i utbedring av eksisterende bolig. I lys av dette kan det virke mest formålstjenlig å fortsette behovsprøvingen av virkemidler som Husbankens tilskudd til boligtilpasning. Det kan også argu­menteres for at kjøpesterke eldre og seniorer vil finne gode, tilgjengelige boliger på det private boligmarkedet, ikke minst i kommuner som er attraktive for utbyggere. Deres flytteatferd tilsier at mange finner disse boligtilbudene helt uten ekstra støtte og rådgivning fra det offentlige (jf. temadel 3). Gitt at mange eldre sitter på betydelige boligverdier (jf. temadel 3), kan det videre hevdes at flere bør akseptere å låne penger med sikkerhet i egen bolig for å finansiere ombygninger og mindre tilpasninger med tanke på alderdom. Som det ble vist i temadel 3, har eldre nordmenn flest til nå vært relativt tilbake­holdne med å benytte seg av slike ordninger.

I temadel 3 argumenteres det til sist for å fortsette og forsterke satsingene på boligrådgivning og lån- og tilskudd forvaltet av NAV og Husbanken. Dessverre er det grunn til å tro at boligrådgivningen rettet mot eldre – knyttet til flytting, gjennomføring av tilpasningsprosjekter, samt lån- og tilskudd – er mangelfull i mange kommuner. Sett i lys av Nordviks teoretiske argumenter for at eldre som mangler kompetanse, kunnskap og handlekraft, har særskilt behov for boligrådgivning, er dette bare å beklage (jf. temadel 2).

Temadel 4 trekker også på Nordviks teoretiske drøfting når det argu­menteres for en geografisk differensiering av boligpolitikken rettet mot eldre. Det fremheves blant annet at boligforsyningspolitikkens virkemidler – som kommunale støttekjøp, offentlig-privat samarbeid, dialog med utbyggere, tomtepolitikk osv. (jf. temadel 1) – kan være av særlig betydning i lokale boligmarkeder preget av liten omsetningshyppighet, ensidig eneboligstruktur og lite eller ingen nybygging. I distriktskommuner kan det være spesielt nød­vendig for det offentlige å gå foran og redusere utbyggernes faktiske og opp­levde risiko. I noen tilfeller kan det være nok å satse på å informere og over­bevise private aktører at det finnes et behov for eldretilpassede boliger, for eksempel sentrumsnære og lettstelte leiligheter. Gjennom boligforsynings­politikken (eller satsinger rettet mot den eksisterende boligmassen) kan distriktskommuner i alle tilfelle endre de strukturelle betingelsene for seniorer og eldres boliginvesteringer: de gode valgmulighetene kan bli flere, noe som i sin tur kan øke sirkulasjonen og omsetningshyppigheten på boligmarkedet generelt.  

Relevansen av empiriske funn og teoretiske innsikter for boligpolitikken

Rapporten er ment å bidra til en kunnskapsbasert boligpolitikk rettet mot eldre og andre grupper. Nedenfor vil vi kommentere tre viktige bolig- og velferds­politiske tema i lys av empiriske funn og teoretiske innsikter fra rapporten. Temaene illustrer på hver sin måte hvordan rapportens fire temadeler beriker hverandre gjensidig. Momenter i drøftingene nedenfor nevnes også i andre deler av sammendraget, men vi tar sjansen på å gjenta oss selv for å under­streke rapportens politikkrelevans:

Betydningen av kunnskaps- og informasjonsformidling (boligrådgivning).

Flere steder i rapporten peker vi på betydningen av kompetanse-, kunnskap- og informasjonsformidling til eldre. I både temadel 2 og 4 foreslår vi fra noe ulike utgangspunkter å satse mer på boligrådgivning og praktisk hjelp til flytting, tilpasning og utbedring. Vi har grunn til å tro (jf. Proba Samfunnsanalyse 2014) at boligrådgivningstjenestene er mangelfulle i mange kommuner. Det er sann­synligvis beklagelig for en del eldres boligsituasjon. Det kan for eksempel være en viktig kommunal oppgave å hjelpe eldre med kunnskap og praktisk hjelp til gjennomføringen av tilpasning- og utbedringsprosjekter. Storbritannia er for øvrig et eksempel på et land som synes å ha tatt eldres behov for rådgivning og praktisk hjelp på alvor i sin boligpolitikk. (Se temadel 2 og 4).

I temadel 2 argumenterer Nordvik teoretisk for synspunktet om at det er grunn til å styrke boligrådgivningstjenestene i kommunene. Nordviks poeng er at det er ineffektivt for personer å lagre masse informasjon om en mengde problemer det er svært usikkert om noensinne inntreffer. Når uforutsigbare hendelser inntreffer som gjør at man trenger assistanse fra det offentlige til tilpasning av egen bolig, er kanskje også den personlige handlekraften på sitt svakeste. Derfor ser Nordvik en rolle for et offentlig organ som sitter med kunnskap om ulike tilpasningsløsninger og ressurser til å sørge for at de gjennomføres på en kompetent måte. Han antyder også at kommunale bolig­rådgivningstjenester bør kompensere for at eldre lett står i en svak posisjon i forhold til dem som utfører ombygginger og mindre utbedringer. Nordvik skriver nærmere bestemt at: «I en ombyggingsprosess hvor man mangler kompetanse og hvor man også kanskje har svekket handlekraft, står man i en svak posisjon i forhold til de som utfører en ombygging. […] vi ser her en rolle for et offentlig organ som enten kan stå for utføring eller være bygg­herre».

Strategiske investeringer i egen boligsituasjon med tanke på aldring

Sett fra myndighetenes ståsted er det formålstjenlig at seniorer og eldre til­passer sin egen boligsituasjon ved hjelp av egne ressurser. Spørsmålet er i hvilken grad slike bevisste strategiske investeringer – gjennom tilpasninger av egen leilighet eller flytting til en bolig med større tilgjengelighet – fore­kommer på dagens boligmarked? I temadel 3 argumenterer Sandlie og Gulbrandsen for at strategiske investeringer i form av flytting til mer tilgjenge­lige boliger forekommer i betydelig grad, spesielt i storbyområder, mindre byer og tettsteder. Denne konklusjonen er basert på grundige analyser av vår egen nettsurvey (TNS Gallup 2016). Tidligere har det vært mange anekdotiske bevis, men sparsomt med empiriske bevis på at eldre flytter fra enebolig til leiligheter i stort omfang.

Sandlie og Gulbrandsen viser imidlertid også at strategiske tilpasninger av egen bolig med tanke på alderdom forekommer relativt sjelden. De konklu­derer med at dette virker «nedslående med tanke på politiske målsettinger om at eldre skal ta ansvar for egen boligsituasjon i alderdommen». Det faktum at relativt få oppgir at de har eller vurderer å gjennomføre boligtilpasninger i internettsurveyen, kan motivere økt offentlig satsing på låne- og tilskuddsord­ninger som fremmer større tilgjengelighet i boligmassen. Mer generelt er det vårt råd at det offentlige bør videreføre og forbedre virkemidler som allerede eksisterer hvis målet er å fremme investeringer i egen boligsituasjon med tanke på aldring. Det gjelder foruten boligrådgivning og låne- og tilskuddsord­ningene forvaltet av NAV og Husbanken, også bestemmelsene i den Bygg­tekniske forskriften (TEK 10), heistilskuddet og boligforsyningspolitikkens virkemidler (jf. temadel 1).

Til sist kan det også argumenteres for at eldre og seniorer, som i mange tilfeller sitter på betydelig boligkapital og annen kapital (jf. temadel 3), vil finne gode muligheter for å investere i lettstelte leiligheter, ikke minst i kommuner som er attraktive for utbyggere. Deres flytteatferd tilsier at mange finner disse boligtilbudene helt uten støtte og rådgivning fra det offentlige (jf. temadel 3). Gitt konsentrasjonen av boligkapital hos seniorer og eldre kan det videre hevdes at flere bør akseptere å låne penger med sikkerhet i egen bolig for å finansiere ombygninger og mindre tilpasninger med tanke på alderdom. Som Sandlie og Gulbrandsen viser i temadel 3, har eldre nordmenn flest til nå vært relativt tilbakeholdne med å benytte seg av slike ordninger. Hvis bolig­prisene fortsetter å stige, kan også en debatt om boligkapitalens og bolig­eiernes mulige bidrag til finansiering av velferdsstatens helse-, omsorgs- og boligtjenester presse seg frem. Det kan bli en utredningsoppgave å finne sosialt rettferdige, effektive og bredt aksepterte ordninger som sikrer at bolig­kapitalen til en del heldige eldre blir en del av velferdsstatens økono­miske grunnlag. En mulig løsning er selvsagt boligskatt, men et minst like sannsynlig alternativ kan være en justering av forskriften for egenandeler i kommunale omsorgs- og helsetjenester. I dag inngår ikke boligformue i egenandels­grunnlaget. [2]

Distriktskommuner, tynne boligmarkeder, boligpolitikk for eldre og velfungerende boligmarkeder

I temadel 4 argumenteres det for en geografisk differensiering av virkemid­lene i boligpolitikken rettet mot eldre. Dette synspunktet bygger på kvalitative intervjuer, tidligere forskning og Nordviks teoretiske resonnementer i temadel 2 om forskjellene mellom differensierte boligmarkeder i sentrale strøk og tynne boligmarkeder i distriktene. Såkalte tynne eller små, usikre og stag­nerende boligmarkeder med liten omsetningsaktivitet, lite eller ingen nybyg­ging, risiko for tap på boliginvesteringer og få leieboliger kjennetegner omkring 50 prosent av norske kommuner, ifølge beregninger foretatt av Norut (Nygaard 2012). I slike kommuner kan ikke myndighetene uten videre regne med at private utbyggere vil realisere kommunepolitikernes mål om å bygge sentrumsnære leiligheter tilpasset seniorer, eldre og hjemmetjenestenes behov. I Asker og Bærum kan det være nok å satse på formålstjenlige areal- og reguleringsplaner, i distriktskommuner kreves det ofte mer for å virkelig­gjøre privatfinansierte leiligheter.

Etter vår oppfatning taler derfor mye for at både staten og kommunene bør satse på å utvikle virkemidler og strategier tilpasset distriktskommuner i boligpolitikken rettet mot eldre. Her er ikke formålet å komme med konkrete anbefalinger i så måte, men i temadel 1 viser Sørvoll til flere virkemidler i boligforsyningspolitikken som kan være aktuelle for distriktskommuner, som for eksempel strategiske støttekjøp av boliger for å gi private investorer mot til å satse. Det må presiseres at distriktskommuner ikke nødvendigvis trenger å bidra med tilskuddsmidler eller andre former for subsidier, noen ganger kan det kanskje være nok å satse på dialog med utbyggere og vise at det finnes en etterspørsel i kommunen. Internettsurveyen analysert i temadel 3 antyder for øvrig at det finnes et marked for leiligheter tilpasset seniorer og eldre, også i litt mindre sentrale strøk. Det indikerer at leiligheter produsert med offentlig bistand eller støtte ikke vil bli stående tomme.

[1] På denne måten er Sandlie og Gulbrandsens bidrag en delvis oppfølging av Brevik og Schmidts (2005) undersøkelse av eldres boligsituasjon, boligpreferanser og boligvalg.

[2] https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2011-12-16-1349 sett:29.11.2016.

Lukk sammendrag
Utgivelsesår:

2016

Antall sider:

195

ISBN:

978-82-7894-601-5

ISSN:

0808-5013

Publikasjonstype:

Rapport

Publisert:

Oslo: NOVA

Bestilling

Pris:

NOK 220,-