HiOA har blitt OsloMet – storbyuniversitetet. Les mer om hva det har å si for deg.

meny
søk
English

EU på dagsorden i norske kommuner og fylkeskommuner

Forfatter(e): NIBR-rapport 2018:13

Last ned gratis

Norsk kommunesektor berøres politisk og rettslig av EU/EØS. Rapporten dokumenter resultatene av en kartlegging av sakslistene fra et representativt utvalg kommunestyre- og fylkestingmøter i 2017. Kartleggingen har vurdert agendapunktene fra de utvalgte møtene ut i fra om de er rettslig og/eller politisk berørt av EU/EØS. Rapporten belyser også relevans og potensiell nytte for norsk kommunesektor av EU-programmene LIFE og Europe for Citizens.

Sammendrag av publikasjonen

Sammendrag av publikasjonen

Denne rapporten dokumenterer resultatene fra en avgrenset undersøkelse av hvordan det politiske, folkevalgte nivå i norske kommuner og fylkeskommuner kommer i befatning med EU-politikk
og –regelverk. Undersøkelsen er gjennomført på oppdrag fra KS, som har ønsket oppdatert kunnskap om hvordan EU og EØS påvirker norsk kommunesektor. Undersøkelsen bidrar også med et grunnlag for å vurdere mulig nytte for norske kommuner og fylkeskommuner, av EU-programmene «LIFE» og «Europe for Citizens».

Resultatene bygger på en kombinasjon av kartleggingsdata, dokumentstudier og intervjuer i 8 svenske og danske kommuner og to svenske Länsstyrelser. Selve kartleggingen gjelder kun berøringspunkter og ikke effekter og endringer av disse berøringspunktene. Den baserer seg på sakslistene fra et representativt utvalg av kommunestyre- og fylkestingmøter. For hver sak har vi vurdert om det foreligger en forbindelse til EU-politikk eller -regelverk. Denne «dagsordenmetoden» gir informasjon om hvordan saksbehandling på politisk, folkevalgt nivå berøres av EU og EØS. Deler av administrasjonens arbeid
faller imidlertid utenfor en slik framgangsmåte, fordi kun et begrenset antall saker blir behandlet på øverste politiske nivå. Et eksempel er (fylkes)kommunens rolle som arbeidsgiver. I det daglige er arbeidsgiveransvaret delegert til administrasjonssjefen, mens politisk ledelse har en overordnet rolle av strategisk karakter.

Store deler av arbeidsretten (arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter) er tatt inn i EØS-avtalen. På dette området er det altså berøringspunkter, samtidig som kartleggingen av kommunestyre- og fylkestingsakene i liten grad gjenspeiler disse.

EU og kommunesektoren: rettslige og politiske berøringspunkter 

Norges forhold til EU er regulert gjennom flere samarbeids- og tilknytningsavtaler. EØS-avtalen er den desidert største og mest omfattende, og innlemmer EFTA-landene Norge, Liechtenstein og Island i EUs indre marked. Norge har dessuten knyttet seg til Interreg, som er en liten del av EUs regionalpolitikk. Dette innebærer at norske kommuner og fylkeskommuner berøres både rettslig og politisk av EU/EØS.

Rettslig berøring kan forstås som berøringspunkter der EUs forordninger og direktiver regulerer og setter rammer for kommunenes og fylkeskommunenes oppgaveløsning. Ved politisk berøring foreligger det en ambisjon, intensjon eller ikke-rettslig forpliktelse forankret på politisk nivå, om å samarbeide eller jobbe for en målsetting eller aktivitet.

Kommunene og fylkeskommunene kan ha definert slike ambisjoner og mål i egen virksomhetsplanlegging. Regjeringen har også valgt å samarbeide politisk med EU på utvalgte områder. Det gjelder EU-programmer, politiske mål om bekjempelse av miljø- og klimaendringer, og Europa 2020-strategien. Europa 2020 er EUs strategi for vekst og sysselsetting om en mer bærekraftig og inkluderende vekst i medlemslandene. Norge deltar frivillig i deler av dette samarbeidet, og utformer nasjonale handlingsplaner, strategier og tiltak i samsvar med mål og innhold i Europa 2020.

Dette arbeidet berører norske kommuner og fylkeskommuner både direkte og indirekte.

Undersøkelsen viser at EU-lovgivning og -politikk gjør seg gjeldende i 49 prosent av kommunestyresakene. Det er med andre ord en betydelig berøringsflate mellom EUs politikk og regler, og norske kommunestyresaker.

EU-paavirkning-kommunene

Som det fremgår av illustrasjonen er det funnet rettslige berøringspunkter for 42 prosent av kommunestyresakene, mens i langt færre, om lag 10-11 prosent av agendapunktene er det funnet politiske forbindelser. Om lag 5 prosent av agendapunktene er både rettslig og politisk berørt. En tilsvarende undersøkelse av et utvalg norske kommuner og fylkeskommuner utført i 2008 kom fram til at 73 prosent av sakene kunne anses som potensielt berørt av EU/EØS (Indset & Hovik 2008). Dette er en vesentlig høyere andel. Det gir likevel ikke grunnlag for å konkludere med at det er færre berøringspunkter i dag enn for ti år siden.

2008-undersøkelsen ble utført med noen annen metodikk og avgrensning, blant annet ble ‘potensiell berøring’ i kartlagt for å vise mulighetsrommet i prosjektarbeidet og EU-programmer, og ikke faktisk berøring som i denne oppdaterte undersøkelsen. Det gjør at vi kan forvente lavere berøring i denne oppdaterte undersøkelsen. Begge undersøkelsene gir imidlertid grunnlag for å si at kommunesektoren har en vesentlig berøringsflate til EU/EØS-saker.

De politiske forbindelsene mellom kommunestyresaker og EU er vesentlig færre enn det som har fremkommet i tilsvarende undersøkelser av kommuner i Danmark og Sverige (SKL 2018,
KL, 2014). En nærliggende forklaring er tilknytningsform. EØS-avtalen innebærer først og fremst at Norge overtar EUs regler for det indre marked og gjennomfører dem på samme måte som EU-landene.

Dette arbeidet foregår fortløpende og i takt med at EU reviderer og oppdaterer gammelt regelverk samt vedtar nytt. EØS-avtalen er ingen politisk avtale som gir norske regjeringsmedlemmer og folkevalgte på ulike nivå adgang til EUs politiske institusjoner og beslutningsprosesser. Norge har derfor formelt og faktisk en vesentlig svakere tilknytning til det politiske arbeidet og de politiske prosessene i EU, sammenliknet med Sverige og Danmark.

Samtidig er det et funn i seg selv at det vært vanskelig å spore regjeringens og norsk forvaltnings politiske samordning med EU. De fleste regjeringer på 2000-tallet har hatt en «Europapolitisk plattform» med politiske ambisjoner om å føre en «aktiv europapolitikk». De politiske målsettingene, intensjonene og strategiene er lettere å finne enn informasjon om hvordan departementene og underliggende direktorater utfører og følger opp det mer koordinerende arbeidet om eksempelvis felles benchmarks, beste praksis og integrering av felles tiltak og satsinger. Norsk forvaltnings vertikale arbeid med og koordinering av EU-politikk og EU-regelverk er i liten grad eksplisitt formulert, med unntak av iverksettingen av EUs rammedirektiv for vann (vannportalen.no).

Kartleggingen finner at norske fylkeskommuner har flere politiske forbindelsespunkter til EU. 23 prosent av de gjennomgåtte fylkestingssakene hadde en forbindelse til det politiske arbeidet i EU. Dette er interessant, for svært få av sakene omhandlet Interreg, som er et ansvarsområde delegert nettopp til fylkeskommunene. Tvert imot var det politiske berøringspunkter innenfor samferdselssaker samt klima-, miljø- og energisaker.

Dette indikerer at de politiske forbindelsespunktene til EU er mer omfattende enn det som blir avdekket gjennom dagsordenmetoden. Flere av de politisk berørte sakene viser at fylkeskommunene forankrer eget arbeid i en bredere europeisk sammenheng, og utnytter dermed mulighetene i EU/EØS i egen politikkutvikling. 41 prosent av fylkestingsakene hadde rettslige berøringspunkter, mens 14 prosent av sakene var både politisk og rettslig berørt.

Både kommunene og fylkeskommunene berøres rettslig i stor grad av EUs regelverk for offentlig støtte og EUs konsekvensutredningsdirektiver. Dette er regelverk som først og fremst setter rammer for framgangsmåter, arbeidsprosess, medvirkning og organisering av arbeidet. Det er et tankekors, sett på bakgrunn av at den norske debatten om hvordan EU påvirker oss har fokusert på innholdet i politikken. Denne undersøkelsen viser at EU setter rammer for organiseringen av arbeidet på lokalt og regionalt nivå. Det gjenspeiler en utvikling hvor EU i større grad kommer med rettsakter som også stiller krav til organiseringen av arbeidet, som vi må være oppmerksomme på kan fortsette.

Om relevansen og mulig nytte i EU-programmene LIFE og Europe for Citizens

En konklusjon av kartleggingen er at de mange berøringspunktene som er funnet i denne undersøkelsen setter rammer for utøvelsen av kommunesektorens oppgaver og virksomhet, men gir også
muligheter til å jobbe med politikkutvikling, som nevnt for den politiske berøringen over. Deltakelse i EU-programmer representerer en type berøring som også gir mulighet til å jobbe med utviklingsprosjekter. I denne undersøkelsen har vi vurdert potensiell nytte for norske kommuner og fylkeskommuner, av EU-programmene «LIFE» og «Europe for Citizens». Dette er EU-programmer
som Norge hittil ikke har deltatt i. Undersøkelsen har sammenstilt funn fra EUs eksterne midtveisevalueringer av programmene med intervjuer foretatt av svenske og danske kommuner som har deltatt i prosjekter støttet av disse programmene.

Europe for Citizens er EUs program for å støtte en felles europeisk offentlighet, «remembrance» og demokratisk deltakelse og medvirkning. For neste programperiode (2021-2027) har Europakommisjonen foreslått sammenslåing med «Justice, Rights and Equality»-programmet i et nytt «Rights and Values-program» (COM (2018)383 final). Store deler av innholdet i det nåværende Europe for Citizens ser ut til å bli videreført i det nye Rights and Values-programmet. Både det nåværende og det foreslåtte programmet er orientert mot individrettede resultater i form av læring, holdninger, forståelse for EUs om politisk prosjekt og den felles europeiske kulturarven.

EØS-avtalen omfatter ikke medvirkning og deltakelse i EUs demokratiske prosesser, identitetsbygging eller historie. EØS-avtalen er en avtale om markedsadgang, men ikke en avtale som gir tilgang til EUs beslutningsprosesser eller det politiske prosjektet EU. Den mer politisk rettede siden ved Europe for Citizens-programmet som handler om å styrke oppslutningen om EU, fremme demokratisk deltakelse osv., kan derfor i en norsk sammenheng virke noe kontroversiell.

På den annen side er sosialpolitikk, utdannelse, opplæring og ungdomsarbeid temaer som eksplisitt blir nevnt under EØS-avtalens del IV, som områder hvor avtalepartene skal styrke og utvikle samarbeidet. Dette er temaer som omfattes av Europe for Citizens. Det kan se ut som om disse temaene blir styrket i det nye Rights and Values-programmet, gjennom målområde 1) om likestilling og like rettigheter, samt målområdet 3) om bekjempelse av vold. I den grad det er ønskelig at norske innbyggere og lokalsamfunn skal ha tilgang til å jobbe individrettet med de felles utfordringer som Europa står overfor, kan det kommende Rights and Values-programmet være et egnet virkemiddel.

Det andre programmet er LIFE, EUs program for miljø og klima, som skal fremme iverksettingen av EUs miljøpolitikk og miljølovgivning i medlemslandene. Gjennomgangen viser at prosjektdeltakernes erfaringer og resultater fra LIFE-prosjekter har høy relevans og overføringsverdi for norske (fylkes)kommuners arbeid med kommunal og regional planlegging, miljø, klima, vannforsyning og samferdsel.

Kartleggingen viser at miljø- og klimapolitikk berører norske kommer og fylkeskommuner i stor grad, både som planleggingsmyndighet, miljømyndighet og leverandør av tjenester som vann, renovasjon og avløp. Intervjuer med danske og svenske kommuner som har deltatt i LIFE-prosjekter peker på resultater som bedret koordinering og samordning mellom ulike myndigheter og organisasjoner i miljøforvaltningen, støtte til investeringer og tiltak, økt politisk og ledelses-fokus på miljøbehov i kommunen, og bedre interkommunalt samarbeid.

En utfordring ved LIFE kan imidlertid være at en vesentlig del av midlene skal gå til EUs arbeid med sine Natura 2000-områder. Dette arbeidet er ikke omfattet av EØS-avtalen, og kan innebære at norske søkere stiller dårligere i konkurransen om midlene.

Samtidig har Norge sluttet seg til deler av EU-program i andre anledninger. Det bør derfor undersøkes hvilke muligheter for tilpasning til EFTA/EØS-landene det er mulig å få til når det gjelder LIFE.

Lukk sammendrag
Utgivelsesår:

2018

Antall sider:

84

ISBN:

978-82-8309-251-6 (Trykket) / 978-82-8309-252-3 (Elektronisk)

ISSN:

1502-9794

Publikasjonstype:

Rapport

Publisert:

Oslo: By- og regionforskningsinstituttet NIBR, OsloMet – storbyuniversitetet

Tilknyttet prosjekt