HiOA har blitt OsloMet – storbyuniversitetet. Les mer om hva det har å si for deg.

meny
søk
English

Storbyenes praksis for å hjelpe vanskeligstilte på utleieboligmarkedet

Forfatter(e): NIBR-rapport 2018:12

Last ned gratis

Gjennom dokumentstudier og intervjuer med kommunalt ansatte i fire storbyer er byenes praksis for å hjelpe vanskeligstilte på utleieboligmarkedet kartlagt. De vanskeligstilte, inkludert flyktninger, kan få et boligtilbud i kommunalt disponerte boliger, hjelp til å skaffe seg bolig i det private leiemarkedet eller de kan gis lån og tilskudd til kjøp av egen eid bolig. Gjennom analyser av Leiemarkedsundersøkelsen (LMU) og Husbankens bostøtteregister er husleier og egenskaper ved utleiemarkedet i byene beskrevet.

Sammendrag av publikasjonen

Sammendrag av publikasjonen

Bakgrunn og problemstillinger

Hovedformålet med dette prosjektet har vært å kartlegge bredden i fire storbyers praksis for å hjelpe vanskeligstilte på utleieboligmarkedet, og hvilken virkning denne praksisen har hatt for kommunal økonomi, for den som mottar ytelsene fra kommunene og for bomiljøet der utleieboligene er lokalisert.

Dagens statlige rammebetingelser, både lovverket knyttet til boligframskaffing og tjenesteytelser til vanskeligstilte på boligmarkedet, samt strukturen i det private leiemarkedet legger føringer for det kommunale handlingsrommet på det boligsosiale feltet. Innenfor dette handlingsrommet kan kommunene velge i hvilken grad de vil anskaffe og eie kommunale boliger, drive innleie av kommunalt disponerte boliger fra private eller å hjelpe vanskeligstilte til selv å skaffe seg leiekontrakter på det private leiemarkedet.

Målrettet hjelp til etablering i eiermarkedet kan både være et supplement og et alternativ til ensidig satsing på utleie. Å skaffe tilveie boliger, velge ut beboere til boligene og følge opp beboere mens de bor, krever en bred tverrfaglig tilnærming i kommunen, og en tydelig forankring i toppledelsen. Hvordan kommunene organiserer det boligsosiale arbeidet har dermed betydning for de resultatene som oppnås.

Vi har brukt ulike datakilder til å beskrive leiemarkedet i kommunene og benyttet dette materialet pluss kartlegging av praksis til å diskutere utfordringer og mulige endringer i statlige rammebetingelser. I tillegg peker vi på hva slags data som synes å mangle om det norske leiemarkedet, utover det som finnes i KOSTRA og i de årlige leiemarkedsundersøkelsene som gjennomføres av SSB.

I prosjektet har vi foretatt dokumentstudier, intervjuet relevante personer i kommunene og en større privat utleier. Alle kommunene er blitt oppsøkt for intervju, i Oslo kommune også fire utvalgte bydeler. I Oslo ble dette gjort fordi byen er den eneste som har desentralisert mange av de boligsosiale oppgavene. 

Bydelene er videre gitt frihet til å selv å finne fram til en hensiktsmessig organisering av oppgavene.

Bolig som et velferdsgode?

Bolig er i hovedsak et markedsgode som ikke er gjenstand for produksjon under offentlig kontroll og offentlig fordeling. De fleste av dagens boligsosiale virkemidler er etterspørselsrettet i form av behovsprøvde lån og tilskudd til å kunne skaffe seg og beholde en bolig. I motsetning til denne «in cash» politikken kan en betrakte kommunale boliger eller boligframskaffing på det private utleiemarkedet som et gode som tildeles kvalifiserte boligsøkere etter en søknad og utvelgelse («in kind»). 

Til forskjell fra mange andre offentlig framskaffede goder som enten er gratis eller krever en mindre egenandel, kreves det markedsleie både i det private utleiemarkedet og nå oftere også i de kommunalt disponerte boligene. Det begrensede kommunale tilbudet, som gir vanskeligstilte et tilbud i de kommunalt disponerte boligene og bidrar med hjelp til at andre blir i stand til å opptre på det private leiemarkedet, gjør at denne leiesektoren betraktes som residual. Det residuale forsterkes gjennom et ønske om rask gjennomstrømning og korte tidsbestemte kontrakter. 

Det kan være en rekke begrunnelser for at kommuner aktivt skal bruke leiesektoren ovenfor vanskeligstilte på boligmarkedet:

  • For det første er det en kjensgjerning at maksimal egenbetaling og statlig bostøtte ikke er tilstrekkelig for å dekke husleien, enten kommunene bruker gjengs leie eller utgifts/ kostnadsdekkende leie som husleie-prinsipp. I slike situasjoner kan det være ønskelig for kommunen å ha kontroll med lokalisering og standard, slik at det kommunale husleietilskuddet, enten gitt gjennom en egen kommunal bostøtteordning eller over sosialhjelpsbudsjettet er mer forutsigbart.
  • For det andre vil noen beboere ha behov for spesialtilpassede boliger, mens andre vil ha behov for betydelige bo-oppfølgingstjenester. I tjenesteyting kan samlokalisering av beboere med behov for omfattende tjenester være kostnadseffektivt.
  • For det tredje gir Staten gjennom Husbanken tilskudd til anskaffelse av kommunalt disponerte utleieboliger, noe som gir kommunene et insitament til selv å anskaffe slike.
  • For det fjerde vil mange beboere av ulike grunner ikke være i stand til å etablere et leieforhold med private utleiere. Dette har satt målrettet boligframskaffing på dagsorden og brukes til å framskaffe boliger både til vanskeligstilte og flyktninger.
  • For det femte viser studier at leietakere med bestemte kjennetegn vil kunne oppnå et leieforhold, men får et betydelig leiepristillegg som i noen tilfeller må dekkes av kommunen. En aktiv risikodempende politikk overfor utleiere kan dempe denne forskjellsbehandlingen.
  • For det sjette vil en høy gjennomstrømning i de kommunalt disponerte boligene, av effektivitetshensyn gjøre det hensiktsmessig å ha rask tilgang på boliger kommunen disponerer, noe som tilsier en beholdning av slike.

Hva slags boligtilbud gis til vanskeligstilte?

En vanskeligstilt husholdning med et boligbehov kan hjelpes av kommunen på flere måter. Med de (skattemessige) fordeler som i dag er knyttet til boligeie, kan kommunen vurdere om en husholdning har tilstrekkelig betalingsevne til å betjene et nødvendig gjeldsopptak gjennom startlåneordningen, og deretter bli utstyrt med et finansieringsbevis for selv å opptre i markedet. 

Det lokale prisnivået, sett i forhold til størrelse og kvalitet på boligen, vil være avgjørende for om dette alternativet er aktuelt. Eieralternativet kan også oppnås gjennom ulike leie til eieordninger, der fokuset spesielt er rettet mot beboere i kommunalt disponerte boliger, som enten kan få tilbud om å kjøpe boligen de bor i eller få tildelt et finansieringsbevis for kjøp i markedet. Både startlån og boligtilskudd til etablering kan brukes.

Er eieralternativet uaktuelt, vil kommunen vurdere om husholdningen skal tildeles en kommunal disponert bolig eller få hjelp til å opprette et leieforhold i det private utleieboligmarkedet (boligframskaffing). I denne avgjørelsen inngår også en vurdering av hvor omfattende tjenestebehov husholdningen vil måtte ha.

I de siste årene er det opprettet privateide boligprosjekter med kommunalt disponerte samlokaliserte boliger i form av tilvisningsboliger finansiert med Husbankens grunnlån. 

Leiemarkedet i storbyene 

Leieprisnivået varierer både mellom og innen byene. I følge SSBs leiemarkedsundersøkelser har Oslo høyere leiepriser i alle de fire delområder det fins statistikk på, enn i områder i de andre byene. I Oslo varierer salgsprisene på boliger betydelig mer geografisk enn leieprisene. Dette innebærer at yield1 og avkastning for investorer i boligutleie er betydelig større i øst enn i vest. Profesjonelle utleieinvestorer forteller at det er vanskelig i det hele tatt å få lønnsomhet i boligutleieprosjekter i vest. Bergen har et leieprisnivå på ca. 70 prosent av området med det høyeste prisnivået i Oslo.

Tilsvarende andel i Trondheim og Kristiansand er hhv 60 og 55 prosent. Det er småskalautleiere som dominerer utleiemarkedet i storbyene, særlig er andelen høy i Kristiansand. Oslo har et større innslag av profesjonelle utleiere enn de andre byene. Omfanget av tidsbestemte leiekontrakter er størst i Oslo og minst i Kristiansand.

Leiemarkedet er også studert med utgangspunkt i bostøtteregisteret, dvs. at det kun er leietakere med bostøtte som er med. Disse bostøttemottakerne utgjør en varierende andel av det totale leiemarkedet i byene, fra 13 prosent i Trondheim til 27 prosent i Kristiansand. Utbetalt bostøtte er avhengig av hvor stor forskjell det er mellom det som forventes at beboeren skal betale selv og et tak for godkjente boutgifter. Boutgiftstaket varierer med geografi og antall personer i husholdningen. Størrelsen på hva som forventes betalt av beboeren stiger med inntekt og varierer med husholdningstype. Når  boutgiftstakene varierer mellom byene, varierer også de såkalte inntektsgrensene mellom byene, dvs. den inntekten hvor en faller ut av bostøtteordningen. 

Fra 2010 har andelen bostøttemottakere som har faktiske husleier over boutgiftstaket i Oslo økt med 31 prosentpoeng til en andel på 83 prosent i 2017. I prosentpoeng har økningen vært omtrent like stor i Kristiansand, men bare til en andel på 55 prosent. I de to andre byene har økningen i prosentpoeng vært på hele 45, til at andelen som ligger over boutgiftstaket i 2017 er på 75 prosent.

Blant de som har husleier høyere enn boutgiftstaket, har mottakere i Oslo husleier som i snitt ligger 37 prosent over taket, mens Kristiansand har en tilsvarende andel på 18 prosent. Både Oslo og Bergen, som bruker gjengs leie som husleieprinsipp, har større forskjell mellom den husleien de betaler og boutgiftstak enn de to andre byene med et utgiftsdekkende husleieprinsipp. 

Vi registrerer to typer innelåsingseffekter i de kommunale utleieboligene. For det første vil det være ønskelig å opprettholde et kommunalt utleieforhold når den faktiske husleien ligger under det en må betale i det private utleieboligmarkedet. For det andre vil det være en innelåsingseffekt i kommunale utleieboliger når den kommunale bostøtteordningen er knyttet til de kommunale utleieboligene og at brukerne kommer økonomisk bedre ut av en kommunal bostøtteordning enn ved supplerende sosialhjelp. Begge disse mekanismene kan beskrives som en fattigdomsfelle, noe som innebærer at den positive effekten av en inntektsøkning i sin helhet spises opp av fordeler en mister ved å gå fra et kommunalt til et privat utleieforhold.

Overgangen til månedlig beregning av inntekter og bostøtteutbetaling

i den statlige ordningen oppfattes som negativ både for kommunal ytelsesforvaltning og for brukerne, noe som spesielt framheves av Kristiansand kommune. Som følge av endringen skapes det etter  kommunens mening økt institusjonalisering og avhengighet til NAV. Også Oslo kommune mener at det samlet sett er grunn til å tro at den nye ordningen vil innebære relativt sett lavere kostnader for staten, totalt sett lavere støtte per støttemottaker, og økte sosialhjelpskostnader for kommunene. 

Hva sier KOSTRA-statistikken?

KOSTRA-statistikk for de fire storbyene viser mange likhetstrekk, men også noen forskjeller mellom byene. Kommunalt disponerte utleieboliger som andel av boligmassen varierer fra 3.7 prosent i Oslo til 4.9 prosent i Kristiansand. Kristiansand leier inn flere boliger for fremleie enn de selv eier. Det må samtidig nevnes at mange av de innleide boligene i Kristiansand er innleie fra stiftelser som kommunen er involvert i. Også årlig turnover i de kommunale boligene varierer med 6 prosent i Bergen til 16 prosent i Kristiansand.

Oslo kommune bruker vanligvis 3 og 5-årskontrakter i sine utleieboliger. Unntaket er søkere med et varig behov for kommunal bolig som kan gis lengre kontrakter. I Oslos tilvisningsboliger gis det 3-års kontrakter, også til beboere som ikke er tilvist av kommunen. Utleier tilbyr som regel å fornye alle kontrakter, også for de som er tilvist. I noen tilfeller vil en fornyelse innebære en overgang fra den kommunale tilvisningskvoten til den ordinære utleiekvoten i tilvisningsprosjektet. 

I tilvisningsboligene legges det derfor mer vekt på bostabilitet enn på gjennomstrømning. 

Oslo og Bergen benytter gjengs leie i sine boliger, mens de to andre byene setter husleienivået slik at inntektene skal dekke de utgiftene kommunen har til boligene. Det er byene som har tilnærmet markedsleie på boligene som også har en kommunal bostøtteordning for å dekke opp en del av den husleien som ikke kan forventes dekket av beboer og statlig bostøtte. 

Det er vanskelig å vurdere i hvilken grad det i dag er et tilstrekkelig antall kommunale boliger i byene, selv om det finnes ventelister og forsøk fra kommuner og bydeler på å fastsette et udekket behov.

Behovet vil være avhengig av pris- og leienivå i den enkelte by, i hvilken grad kommunen har en målrettet politikk på å skaffe eierboliger, også til mange av de mest vanskeligstilte, hvor interesserte og gode kommunene er til å hjelpe søkere inn i det private utleiemarkedet med aktiv boligframskaffing og hvilke tiltak de igangsetter for å trygge utleiere, slik at de er villige til å leie ut på nytt når noen flytter.

Praksis i storbyene

Den boligsosiale politikken er mindre forankret i lovverket enn andre politikkområder. Nasjonal måloppnåelse søkes gjennom låne- og tilskuddsordninger, informasjon og kompetanseoppbygging i kommunene. Dermed har kommunene stor grad av frihet til å bestemme målsettinger, organisering, prioritering og arbeidsmetoder innenfor det boligsosiale arbeidet. Det fins ikke noe fasitsvar på hvordan disse oppgavene skal organiseres, men utfordringene og oppgavene er de samme i alle kommuner. 

For det første skal kommunene framskaffe boliger, både gjennom å eie selv og ved innleie. Boligene skal forvaltes, og omfanget vil avhenge av om kommunen eier hele bygg eller om kommunen eier innskutte boliger i borettslag og sameier. I de sistnevnte boligene vil det være borettslaget eller sameiet som står for ytre vedlikehold. 

Det er mange hensyn å ta ved tildelingen av boliger etter søknad. Noe av boligtilbudet kan være øremerket for visse beboergrupper, ens i andre boliger står kommunen fritt til å sette sammen en hensiktsmessig beboergruppe. Mange av beboerne trenger booppfølgingstjenester for å kunne fungere tilfredsstillende i egen bolig. Dette kan være tjenester som er regulert i lovverket, men også tjenester som ikke er rettighetsfestet og som kan ha stor betydning for et fungerende bomiljø. Mange sektorer eller enheter i kommunen kan være involvert, og det er ikke bestandig opplagt i hvilken enhet tjenestene skal plasseres.

Organiseringen i Oslo er påvirket av den rolle og de beslutninger som er lagt til de 15 bydelene og de oppgavene som er lagt til to byrådsavdelinger, der den ene ivaretar kommunalt eierskap og den andre har ansvaret for den boligsosiale politikkutformingen, byomfattende tilbud til vanskeligstilte og i hovedsak forvaltningen av de boligsosiale virkemidlene.

Som hovedregel skal boliger i Oslo tildeles i den bydelen søkerne oppholder seg i. Bydelene har videre ansvaret for boligframskaffing til flyktninger og andre vanskeligstilte, samt ansvar for at det utarbeides boplaner, forstått som utvikling av bokompetanse og en plan for framtidig boligkarriere for mange av beboerne i kommunalt disponerte boliger. I Oslo utveksles det erfaringer på tvers av bydeler for i størst mulig grad å få til en likebehandling av søkere.

De andre byene har sentralisert oppgavene i større grad, samtidig som mange henvendelser fra vanskeligstilte skjer til lokale NAVkontorer, ofte ett i hver bydel. I Bergen er det boligsosiale feltet spredt på 3 avdelinger og på flere underliggende etater i disse avdelingene. Dette krever et omfattende samarbeid på tvers av både etater og avdelinger.

I Trondheim er det boligsosiale arbeidet fordelt på to tjenesteområder og flere enheter under disse. Rådmannens fagstab dekker alle tjenesteområdene. Kommunaldirektørene for de ulike tjenesteområdene sammen med rådmannen utgjør kommunens strategiske ledergruppe. I Trondheim er det Rådmannens fagstab som planlegger nye boliger og som fremmer politiske saker hvor tomter og konkrete boliger presenteres. Eierskapsenheten gjennomfører strategisk kjøp, salg, forvaltning og utvikling av kommunal grunn. Ansvaret for kjøp av boliger tilligger Eierskapsenheten, men skjer etter bestilling fra Rådmannens fagstab. Initiativ til anskaffelse skjer med utgangspunkt i en vurdering av boligbehovet innenfor de ulike målgruppene.

Trondheim eiendom har forvaltningsansvaret for de kommunale oligene og ledes av en direktør med rapportering til rådmannen. NAV-kontorene i Trondheim har ansvaret for de midlertidige boligene, i tillegg til å gi råd og veiledning om spørsmål som vedrører bolig- og boligpolitikkens virkemidler. Dette gjelder også startlåneordningen, som er lagt til ett bestemt NAV-kontor. Dette kontoret forvalter også den statlige bostøtteordningen.

De to sentrale sektorene i Kristiansand kommune er «Teknisk» og «Helse og Sosial». Teknisk sektor har ansvaret for planlegging. Sektoren har også en enhet kalt Kristiansand Eiendom KE. nheten er kommunens faginstans for fast eiendom og omfatter forvaltning, kjøp, salg, inn- og utleie, drift, vedlikehold, renhold og utvikling av kommunens eiendommer. Kristiansand Boligselskap KF er et kommunalt foretak som skal framskaffe boliger for vanskeligstilte på boligmarkedet, både kommunalt eide og innleide. 

Både de økonomiske virkemidlene, tjenestetildeling, boligframskaffing for flyktninger og vanskeligstilte, samt NAV ligger i ulike virksomheter under sektoren Helse og sosial. 

Bruk og anskaffelse av kommunale utleieboliger 

Et mål om større gjennomstrømning i den kommunale boligmassen i Oslo, dels ved at livstidskontrakter er blitt kraftig redusert, og dels ved å bistå flere beboerne ut av kommunale boliger og over i eide boliger, synes å ha fristilt flere boliger til nye vanskeligstilte. Særlig de siste 5-6 årene har utskiftingstakten økt ifølge Velferdsetaten. Oslo kommunes statistikkbank for 2017 viser at 37 prosent av de kommunalt eide utleieboligene er boliger i sameier og borettslag. Andelen varierer betydelig mellom bydelene, fra 5 prosent i Bydel Sagene til 77 prosent i Bydel Søndre Nordstrand. Det er et mål å spre de kommunale boligene, i praksis ved en reduksjon i noen østlige bydeler og anskaffelse av nye i vest. En østlig bydel vil helst reversere nedsalget fordi behovet for kommunale boliger er svært stort i bydelen. Mange bor utrygt i dårlige boforhold på det private leiemarkedet og ønsker seg over i kommunale boliger.

Oslo kommune har to kommunale bostøtteordninger, den største (BKB) er rettet mot beboere i kommunalt disponerte utleieboliger. Siden kommunal bostøtte, i motsetning til sosialhjelp, dekkes av det sentrale budsjettet, ønsker bydelene i Oslo boliger som er innlemmet i denne kommunale bostøtteordningen. Beboere i tilvisningsboliger og framskaffede boliger i det private utleiemarkedet får ikke BKB.

Bergen kommune har laget en handlingsplan for å anskaffe flere kommunale utleieboliger, halvparten vil kommunen eie selv, mens den andre halvparten vil være privat eide boliger med kommunal disposisjonsrett. I planen ble det identifisert personer som ikke kunne plasseres i vanlige kommunale utleieboliger. Etablering av tilbud for disse målgruppene vil bidra til ønsket differensiering av bolig og botilbud. Dette er tilbud Bergen kommune vil bygge og eie selv.

Også i Bergen har det over lang tid vært et ønske om at den kommunale boligmassen skal fordeles jevnere over hele kommunen og at opphopingen av kommunale boliger i sentrale strøk løses opp. Mange trygdeboliger som det i dag er liten etterspørsel etter har blitt tilbakeført for utleie til andre grupper. En utfordring har vært at en i lengre perioder har måttet leve med en blanding av beboere.

Trondheim kommune kjøper ikke boliger i bykjernen fordi kommunen eier mange boliger der fra før. Kjøpene foretas overalt ellers i byen, bortsett fra i enkelte områder som har mange kommunalt eide boliger. Det kjøpes ellers boliger i alle områder og kommunen har kjøpt et stort antall boliger i de nyetablerte boligområder. Både borettslagsboliger og boliger i sameier samt nye boliger kjøpes. De kommunalt eide boligene i Trondheim kommune bebos av de mest vanskeligstilte på boligmarkedet. 

Kommunen har strammet inn retningslinjene for å få kommunal bolig, noe som innebærer at de som kan dra nytte av andre boligvirkemidler enn kommunal utleiebolig skal gis avslag. Sammen med en større bevisstgjøring rundt rask gjennomstrømning ved korte kontrakter og et godt tilbud i det private utleiemarkedet har dette ført til en betydelig tomgangsleie i kommunens utleieboliger.

Kristiansand kommune har inngått tildelings- og tilvisningsavtaler med flere frivillige organisasjoner og en privat utleier. Noen av boligene er bemannede. Kommunen har utfordringer knyttet til selveide kommunale stiftelser. En stor del av boligene i disse er serviceboliger for eldre. Ganske mange står tomme fordi behovet fra eldre er redusert. Mange nye boliger tilpasset eldre er bygget i det private markedet og flere eldre har i dag ressurser til å etterspørre disse. Stiftelsesboligene kan ikke selges eller brukes til vanskeligstilte fordi stiftelsens vedtekter sier at boligformålet er eldre personer.

Boligframskaffing

Denne aktiviteten dreier seg om framskaffelse av boliger på det private utleiemarkedet, men der boligene ikke regnes som kommunalt disponerte fordi leiekontrakten inngås mellom utleier og beboer. Det er ulike utleieaktører og ulike motiver for å tilby utleieboliger til vanskeligstilte husholdninger. Tilbyderne kan være store profesjonelle firmaer, mindre firmaer med en lavere aktivitet og enkeltpersoner som eier et fåtalls leiligheter. I tillegg fins det ideelle organisasjoner eller stiftelser som leier ut til særskilte grupper. Utover dette finnes det aktører som leier ut en sekundærbolig eller som leier ut boenheter tilknyttet egen bolig.

Kommunene kan komme i kontakt med disse utleierne gjennom utleiernes annonsering og visninger, kommunens egen annonsering av behov for utleieboliger og gjennom oppbygging av et register
over potensielle utleiere. For å beholde interessen fra utleierne om langvarig utleie tilbyr kommunene ulike risikodempende tiltak som boligkompetanse, individuell bistand, serviceerklæring osv.

Målgruppen for boligframskaffing kan både være flyktninger og andre vanskeligstilte. Boligframskafferen tar ofte utgangspunkt i personer med et boligbehov som har problemer med å opptre i leiemarkedet for eksempel grunnet språk og psykiske utfordringer.

En bydel har fokus på dem som er på midlertidig døgnovernatting og dem som er på en utgående kontrakt i en kommunal bolig. For å klare å bosette kvoten av flyktninger en bydel i Oslo har fått
tildelt, har det gått utover kvaliteten. På bydelsnivå i Oslo må tildelt flyktningekvote bosettes i bydelen, mens boligframskaffing generelt kan innebære bosetting av klienter til andre bydeler.

En sentral bydel bruker kommunale boliger til flyktninger, dels fordi det er mange useriøse utleiere i det private utleiemarkedet og dels fordi en kan utnytte den kommunale bostøtteordningen og
dermed slippe å bruke supplerende sosialhjelp. Dette påvirker igjen andre vanskeligstiltes mulighet for å få tildelt en kommunal bolig.

Oslos flyktningmelding understreker at det er stor forskjell på en situasjon hvor flyktningen selv eller med hjelp fra kommunen aktivt søker etter og selv inngår en leiekontrakt i en bolig i det private boligmarkedet, og en situasjon hvor flyktningen passivt får tildelt en bolig av kommunen.

Utgangspunktet for boligframskaffelse på det private utleiemarkedet i Bergen er et vedtak om boligbistand, basert på § 17 i Sosialtjenesteloven. Bergen ønsker at flere vanskeligstilte får tilgang til utleieboliger i det private marked, enten på egenhånd, eller med bistand fra sosialtjenesten i hver bydel. Det private utleiemarkedet har den siste tiden av ulike årsaker blitt noe mindre stramt, noe som gir rom for vanskeligstilte husstander, herunder både flyktninger og andre. «Bergen bidrar», plassert i Etat for inkludering, samarbeider med private huseiere som ønsker å leie ut til flyktninger. I alt har 70 prosent av nyankomne flyktninger fått bolig gjennom det private utleiemarkedet.

Trondheim kommune har en målsetting om å bosette 40 prosent av flyktningene i det private leiemarkedet. Mulighetene for dette varierer med markedssituasjonen på det private utleiemarkedet. Helst vil kommunen ha noen faste utleiere å forholde seg til. Trondheim investerer mer i å få til en god relasjon med store utleiere enn med mindre for lettere å få tilgang til mange utleieobjekter. 

Kristiansand kommune har gjennom mange år benyttet det private markedet til førstegangsbosetting – også når antall bosettinger var på sitt høyeste som følge av «flyktningkrisen». Kommunen overvåker det private utleieboligmarkedet og har god oversikt over tilgjengeligheten i dette markedet. Hvor mange boliger kommunen trenger fra det private utleieboligmarkedet avhenger først og fremst av antall husstander som skal førstegangsetableres. Hele 90 prosent av alle flyktninger i Kristiansand bosettes privat. Etter en nedgang i behovet for å skaffe boliger til flyktninger, er det ikke noe problem å  framskaffe privateide boliger i et velfungerende privat leiemarked.

Bo-oppfølgingstjenester og bomiljø

I noen bydeler i Oslo ligger de kommunale boligene i store bygårder med både små og store leiligheter. Derfor bor enslige i samme gård som barnefamilier. Dette kan skape problemer når flere sliter med alvorlige rusproblemer og psykiske lidelser og disse blandes med flyktninger og ordinære vanskeligstilte. En bydel har god erfaring med en beredskapsleilighet i slike bygg, bemannet med bomiljøarbeidere.

Aktivt bomiljøarbeid hjelper og beboerne blir bedre kjent med hverandre. Boligbygg har rustet opp uteområder i noen av gårdene. Det er kostnadsmessig krevende å tilby bomiljøtjenester i enkeltstående kommunale boliger i borettslag og sameier.

Bergen kommune har et ambulerende team som følger opp bostedsløse. Dette er et treårig prosjekt med midler fra Fylkesmannen, som startet opp i 2015. Dette er et tilbud utover at det også tilbys bo-oppfølgingstjenester fra NAV sosialtjeneste i alle bydelene. Også Etat for psykisk helse og rustjenester tilbyr ambulante tjenester til brukere i egne hjem mm til rusavhengige og personer med psykiske vansker eller lidelser. Kommunen har også erfaring fra «housing first» prosjekter.

I Trondheim har NAV en oppfatning av at fokus først og fremst burde være på å redusere rusmisbruket for personer med slik problematikk. Denne gruppen er krevende å få inn i det private markedet. Kommunen har forsøkt mye, som «housing first», egne småhus og forsterkede hus. Ifølge kommunen passer dette for mange, men ikke alle.

Kristiansand kommune mener at kommunen klarer å finne en løsning for de fleste, men at det er problemer knyttet til vanskeligstilte med rus- og psykiske problemer. Dette er en gruppe det ofte er vanskelig å finne gode løsninger for. Noen må bli boende i midlertidig botilbud, andre gis en oppfølging som gjør at boforholdet fungerer.

Eieretablering som alternativ til utleiebolig

Eieretablering kan skje ved at beboere får tilbud om å kjøpe den boligen de leier (leie før eie), gjennom søknad om startlån, eller at beboere i kommunale boliger som kommunen mener har mulighet for å kjøpe en bolig, får tilsagn om en finansieringsramme, for selv å finne en egnet bolig innenfor denne rammen. I Oslo kom 30 prosent av alle nye etableringer med startlån i 2016 fra husstander som leide en kommunal bolig på søknadstidspunktet. 

Mange som får innvilget startlån i vestlige bydeler kjøper boliger i de østlige bydelene der prisnivået er lavere. Det drives et viktig motivasjonsarbeid for å få beboere til å tenke neste bolig. Dette motivasjonsarbeidet starter etter 6 måneders botid i kommunal bolig ifølge en frivillig rutine kalt Boplan. Et stort flertall av kommunale leietakere har ikke Boplan. Muligheten for bruk av startlån blir også sjekket når leiekontrakten utløper.

Bruken av startlån i Bergen har gått ned etter omleggingen av ordningen i 2014. Kommunen har et mål om å øke antall startlånmottakere blant beboere i kommunale utleieboliger. Også Trondheim kommune ønsker å få personer i kommunale utleieboliger over i eiermarkedet. De som bor i en kommunalt eid bolig i et borettslag får ofte tilbud om å kjøpe boligen. De siste årene er om lag 20 slike salg gjennomført per år. I Bergen er 13 prosent av antall startlån gitt i 2017, gitt til kommunale leietakere.

Kristiansand kommune gir 14 prosent av startlånene til kommunale leietakere. Kommunen har også etablert en finansieringsordning for rimelige boliger for de som skal etablere seg for første gang, kalt 1.Bo. Boliger selges til unge førstegangskjøper i alderen 18-35 år med minst 5 års botid i kommunen. Kommunen gir et rente- og avdragsfritt lån til nødvendig egenkapital som kombineres med annen finansiering.

Det kommunale lånet skal innfris ved salg etter en regulering i takt med lokal boligprisendring, men aldri under opprinnelig beløp. Kristiansand kommune skal ha en varig forkjøpsrett. Dette betyr at
kommunen kan kreve å få kjøpt boenheten tilbake hver gang denne er for salg. Alle som selger slike boliger plikter å selge til personer som oppfyller tildelingskriteriene.

Erfaringer fra andre land

Plan- og bygningsloven setter rammer for hva det er mulig å kreve av private utbyggere. Handlingsrommet øker når kommunen er grunneier og står nokså fritt til for eksempel å legge inn ønskede
krav til disposisjonsform, pris- og leienivå ved salg av tomt. Flere andre land har et lovgrunnlag for å stille flere krav til private utbyggere/grunneiere. Men ønsker om et boligtilbud til under markedspris kan også skje ved å utnytte den eksisterende boligmassen, og spesielt de eksisterende utleieboligene. Mange land er opptatt av å gi private utleiere økonomiske insitamenter til frivillig å inngå avtaler om utleie til bestemte beboere til leiepriser under markedsnivå.

Betydning for kommunal økonomi, den enkelte og bomiljøet Bruk av markedsleie skaffer større husleieinntekter til kommunen. Samtidig unngår en innlåsingseffekter i den forstand at lavere husleier enn markedspris kan minske motivasjonen til inntektsforbedring gjennom arbeid, fordi en da mister den rimelige kommunale boligen når den korte kontrakten utløper.

Markedsleier, og særlig når de kommunale boligene ligger i dyre bydeler, gir større behov for kommunal bistand, enten gjennom kommunale bostøtteordninger eller supplerende sosialhjelp. Virkningen på kommunal økonomi er usikker. Regnestykket vil blant annet være avhengig av hvor mange som «tåler» markedsleie uten kommunal støtte.

Det synes å være en motsetning mellom byenes ønsker om større gårder med kommunale boliger, der kommunen har sterk kontroll med alt vedlikehold, vaktmestertjenester, sikkerhetstjenester, husordensregler, tjenesteyting (i egen base om nødvendig) og viktigheten av å integrere vanskeligstilte i ordinære bomiljøer, noe som trolig lettere kan føre personer med rus og psykiske
problemer ut av et miljø som lett opprettholder en uønsket atferd. 

Den siste løsningen krever trolig betydelige oppfølgingstjenester og medfører dermed store kostnader for byene. Det å samle mange med store atferdsutfordringer kan imidlertid innebære økte kostnader som følge av behov for store sikkerhetstiltak for ansatte.

Om en større spredning av beboere med like problemer og den ressursinnsatsen som følger med har positive effekter på andre utgiftsposter i kommunen på lengre sikt er et åpent spørsmål. En utfordring med ønske om høy gjennomstrømning i de kommunale boligene er at de mest ressurssterke beboerne gis alternative tilbud i det private utleiemarkedet eller blir boligeiere.

De gjenboende preges av beboere med store utfordringer, særlig personer med rus og psykiske problemer. Dette gir store bomiljøutfordringer for kommunen, både med hensyn på tjenesteyting, vedlikehold og bomiljø. Oslos bruk av Boplan kan dempe utrygghet og gi framtidstro. Også tilvisningsboligene bidrar til å trekke de mest ressurssterke bort fra de kommunale boligene.

Samtidig kan disse boligene ses på som et alternativ, særlig for barnefamilier som ellers ville bo i et bomiljø som i liten grad er tilpasset barn. Innskutte boliger i borettslag og sameier kan betraktes på samme måten, som gode tilbud for barnefamilier som lettere kan integreres i velfungerende bomiljøer. De innskutte boligene kan også lette overgang til eie, dersom kommunen tillater salg av slike.

Flere bomiljøstudier fra utsatte boligområder viser at bomiljø med utleieboliger for vanskeligstilte kan påvirke bomiljøet negativt, særlig der det bor barnefamilier. Det dreier seg særlig om vanskeligstilte beboere som i stor grad blir overlatt til seg selv og som viser seg å trenge bo-oppfølging, ofte grunnet psykiske lidelser eller rusproblematikk. 

Evalueringen av «housing first» prosjekter framhever først og fremst økt livskvalitet blant beboere, men viser liten endring i rusmisbruk, sysselsetting og behandlingsomfang, til tross for stor ressursbruk på tjenester.

Endringer i statlige rammebetingelser

Kommunen kan selv prioritere å bruke mer penger på det boligsosiale feltet, men ofte er prioriteringen av ressurser i kommunene preget av at lovpålagte tjenester må bygges ut først. 

Dersom kommunene skal ha en større plikt til å sørge for boligoppfølgning til vanskeligstilte og stille til disposisjon boliger for den som ikke på annen måte klarer dette selv, kan staten ta i bruk lov. Det er først ved lovpålagte plikter og rettigheter at det kan føres et effektivt tilsyn med kommunene når det gjelder gjennomføringen av boligpolitikken.

Færre småskalautleiere og et større innslag av profesjonell utleie vil redusere utleierisikoen, minske diskrimineringen og øke muligheten for at flere vanskeligstilte kan få en sjanse i det private utleiemarkedet uten kommunens hjelp. For å få til en slik vridning, kan staten i større grad likestille beskatning av eide og leide boliger, for eksempel ved gjeninnføring av fordelsbeskatningen for eide
boliger. Et annet skattemessig tiltak vil være å innføre avskrivningsregler for profesjonelle utleiere. En effekt av å omgjøre utleieboliger til eierboliger ved seksjonering, er at disse nå kommer på markedet som leieboliger, dels i regi av småskalautleiere.

I enkelte byområder kan mer enn halvparten av boligene i en bygning være utleieboliger. Mange av boligene ligger i bygg med en fragmentert eierstruktur.

Et tema som stadig oftere bringes på banen er ulike former for «affordable housing». Dette temaet tas også opp i Husbankens storbynettverk. Å finne muligheter og verktøy for å inkludere sosial boligbygging eller «affordable housing», inn i et ellers markedsdominert boligsystem, er ønskelig å få utredet. 

En av byene peker på situasjoner som ikke lar seg løse innenfor dagens rammeverk. Så lenge sterkt vanskeligstilte kan si nei til oppfølging, si nei til verge, si nei til å få økonomien satt under administrasjon, og det er strenge krav for å bryte inn i situasjoner med tvang, opererer kommunene innenfor rammer som kanskje, i noen tilfeller, ikke er tilpasset den realitet som kommunene møter hos noen av de personene som følges opp.

Forbedring i statistikkgrunnlag

Det kan være aktuelt å rapportere flere aktiviteter inn i KOSTRA, der tilvisningsboliger skilles ut som egen kategori og at kommunenes boligframskaffing i det private utleiemarkedet synliggjøres. Det siste kan imidlertid medføre betydelig merarbeid for kommunene. Oslo har bydelsvise oversikter over boliger i bygg som kommunen eier og boliger som kommunen eier i borettslag og sameier. Andre kommuner bør vurdere å lage tilsvarende oversikt.

Det er behov for bedre leiemarkedsstatistikk. For eksempel er ikke tilgjengelige leiemarkedsundersøkelser frafallsvektet, noe som innebærer at de som har svart på undersøkelsen ikke nødvendigvis er representative for populasjonen av leietakere. Det er også behov for bedre geografisk oppsplitting. Eiendom Norge og Eiendomsverdi vil komme med forbedret statistikk over leiepriser. 

I dag publiserer SSB årlige tall for disposisjonsform i boligmassen ved å kople informasjon fra ulike registre. Vil det være mulig for SSB å fordele leietakere på ulike kategorier, avhengig av hvem som
eier boligene, i alle fall skille ut de kommunalt eide boligene? En slik oversikt vil imidlertid ikke omfatte kommunalt innleide boliger fra private.

Leiemarkedsundersøkelsen (LMU) er en spørreundersøkelse til de som leier og i mange tilfeller vet leietakerne lite om dem som eier boligen. Det kan være behov for supplerende spørreundersøkelser
til boligutleiere, slik som for eksempel i England. Det kunne også opprettes et obligatorisk register av utleiere, der utleierne betaler en mindre avgift for å være registrert. Et landsomfattende register kunne også være en base for å velge ut respondenter til spørreundersøkelser.

Lukk sammendrag
Utgivelsesår:

2018

Antall sider:

195

ISBN:

978-82-8309-245-5 (Trykket) / 978-82-8309-246-2 (Elektronisk)

ISSN:

1502-9794

Publikasjonstype:

Rapport

Publisert:

Oslo: By- og regionforskningsinstituttet NIBR, OsloMet – storbyuniversitetet