HiOA har blitt OsloMet – storbyuniversitetet. Les mer om hva det har å si for deg.

meny
søk
English

Storbyforskningsprogrammet

30 års jakt på storbyfaktoren

Forfatter(e): NIBR-rapport 2018:7

Last ned gratis

Siden 1987 har storbyene og KS finansiert et eget forskningsprogram for å få fram relevant og nyttig kunnskap for byenes rolle som tjenesteyter og samfunnsutvikler. Dette prosjektet forteller historien om programmet i store trekk, med vekt på kontinuitet og endring i tematiske satsinger, organisering og samarbeid og hvordan funn er blitt brukt i storbyenes eget arbeid. Vi identifiserer seks faktorer som er avgjørende for å få til det gode storbyforskprosjektet.

Gå til den digitale versjonen av rapporten

Capture
Sammendrag av publikasjonen

Sammendrag av publikasjonen

Storbyforskning 30 år

  • Startet i 1987 av Bergen, Oslo, Stavanger og Trondheim.
  • Etablert som Program for storbyrettet forskning i 1990 sammen med KS.
  • Kristiansand ble med i 2005.
  • Sentrale premisser er lokal forankring, brukerstyrte problemstillinger og samarbeid mellom byene og forskningsmiljøene.
  • I løpet av 30 år har programmet finansiert over 160 prosjekter og samarbeidet med 64 ulike forskningsmiljøer.

Tematiske satsinger kan oppsummeres i fire hovedtemaer

  • Sosiale levekår
  • Tjenesteyting: behov, kvalitet, effektivitet og rammebetingelser
  • Plan, styring og økonomi
  • Storbyene som økonomisk drivkraft

Sammendrag av rapporten

Levekårsutfordringer, ulikhet og sosiale utgifter. Effektivitet og kvalitet i tjenesteproduksjonen. Bydelsreformer, lokaldemokrati og deltagelse. Befolkningsutvikling og boligmarked. Næringsutvikling i storbyregionen.

Dette er noen av temaene som Program for storbyrettet forskning –Storbyforskningsprogrammet – har satt på dagsorden siden oppstarten i 1987. I 30 år har programmet hatt som mål å framskaffe kunnskap forankret i byenes egne utfordringer og som er nyttig for byenes rolle som myndighetsutøver, samfunnsutvikler og tjenesteprodusent.

Har programmet levd opp til disse målsetningene? I hvilken grad har storbyforskningsprogrammet produsert kunnskap som er nyttig for byenes behov? Har programmet fornyet seg i takt med samfunnsendringer, nye utfordringer og endrede rammevilkår? Hva kjennetegner det gode storbyforskningsprosjektet, og er programmet rigget for å svare på framtidas kunnskapsbehov?

NIBR har gått gjennom programmets historie med blikk på tematiske prioriteringer, organisering og samarbeid i og mellom byene og med forskningsmiljøene, og hvordan resultater er blitt brukt og formidlet. Historien om storbyforskningsprogrammet er en fortelling om hvordan bypolitikk og byforskning har vært litt stemoderlig behandlet i nasjonale politiske agendaer. Programmet har, med til dels begrensede ressurser, vært viktig for å løfte storbyspesifikke problemstillinger på den nasjonale dagsordenen. Dette har ikke skjedd uten kamp, ikke minst i de første ti årene, da storbyenes posisjon i kommunepolitikken generelt og i KS var omdiskutert.

Med utgangspunkt i storbyenes kunnskaps- og utviklingsbehov har programmet to primære formål:

  • Å produsere kunnskap med betydning for kommunenes service og tjenesteyting, og rolle som samfunnsutvikler
  • Å få fram kunnskap som bidrar inn mot bykommunenes strategiske interessearbeid

Programmet har utviklet og finansiert tre hovedtyper prosjekter, som dekker disse ulike rollene og behovene: Kunnskapsprosjekter, evalueringsprosjekter og prosjekter rettet mot metode- og verktøyutvikling.

Gjennomgangen viser at det er stor kontinuitet i de tematiske satsingene og i organiseringen av programmet. Samtidig har programmet tatt opp ‘der og da’ problemstillinger enten de har vært interessepolitisk viktige, eller utviklet i respons til nye utfordringer og tilhørende kunnskapsbehov.

Selv om temaer har vært stabile, har problemstillinger endret seg i samspill med samfunnet og rammevilkårene rundt. Temaet plan og styring har for eksempel beveget seg fra spørsmål om administrative reformer og ny offentlig styring tidlig på 1990-tallet, til 

lokaldemokrati og deltagelse da dette sto sentralt ved årtusenskiftet, til å bli knyttet til klimaagendaen gjennom fokus på samordnet areal- og transportplanlegging for en bærekraftig byutvikling.

Jakten på storbyfaktoren

I 1987 stilte programstyret et spørsmål som siden den gang har preget en rekke tematiske satsinger og prosjekter: Hva kan forklare byenes høye utgiftsnivåer innenfor helse- og sosialtjenester? Spørsmålet har ligget til grunn for prosjekter som har utforsket koblinger mellom hopning av levekårsutfordringer i (deler av) byene og utgifter, og hvordan byene (mer) effektivt kan produsere tjenester av høy kvalitet til innbyggerne. Det har også vært et viktig interessepolitisk spørsmål om i hvilken grad storbyenes behov i tilstrekkelig grad ble reflektert i den statlige kommunepolitikken og da spesielt i inntektssystemet for kommunene, som ble innført året før storbyprogrammet startet.

30 års jakt på storbyfaktoren har vært et samspill mellom tre dimensjoner: sosial ulikhet og levekår, tjenesteproduksjon med fokus på behov, effektivitet og kvalitet, og statlig styring. Kunnskap om sosial ulikhet og utsatte grupper i bybefolkningen, er avgjørende for å kunne identifisere behov og levere gode tjenester. I tillegg til å finansiere egne levekårsundersøkelser – Fafo sin Oslo-undersøkelse fra 1994 var en av de første av sitt slag – så har programmet bl.a. fokusert på eldreomsorg, unge sosialhjelpsmottakere og boligsosiale spørsmål.

Noen prosjekter har fokusert på å utvikle indikatorer som best forklarer og fanger opp særskilte storbyutfordringer, og utarbeidet alternative beregningsmetoder som byene har tatt med seg i sitt politiske arbeid når inntektssystemet har vært under revidering. Forsøk på å finne en slik ‘storbyfaktor’ har vært viktig i legitimeringen av et eget storbyforskningsprogram. Samtidig har det vært vanskelig å identifisere ‘faktoren’. Mens et prosjekt om hopning av levekårsutgifter og utgifter i 2012 fant sammenhenger særlig knyttet til rus og psykiatri (TF 2012), fant AFI (2016) noen år senere at boligsosiale spørsmål var mest utslagsgivende.

Tar vi et bredere perspektiv på hva som kjennetegner storbyspesifikke utfordringer, så har programmet satt fokus på en rekke viktige spørsmål som går utover å finne den ene indikatoren: levekår og ulikhet, segregasjon, demografiske framskrivninger, større og komplekse institusjoner som stiller andre krav til forvaltning og demokratisk styring, og stort tjenesteomfang.

Organisering, samarbeid og formidling

Hvordan resultater tas i bruk og får effekt henger tett sammen med hvordan programmet er organisert, og hvordan prosjekter rigges, gjennomføres og formidles. Prosjektene skal ha lokal forankring og brukerstyring, og ideene jobbes frem av byene sammen med programstyret. Alle prosjekter ledes av en prosjektførende by, og problemstillingene skal primært være relevant for alle byene. Noen ganger er det en utfordring å gjøre gode ideer om til en konkret og forskbar problemstilling. Her spiller programstyret en viktig rolle, og de går gjerne flere runder med prosjektforslagene før prosjekter finansieres og settes i gang.

Prosjekter følges opp av egne nettverksgrupper, og disse gruppene er en viktig nøkkel til suksess. Aktive nettverksgrupper styrker erfaringsutveksling mellom byene, og fagpersonene i gruppene tar ofte i bruk resultater direkte i eget arbeid. Tett samarbeid mellom gruppa og forskerne gir mulighet for justeringer underveis i arbeid med datainnsamling og analyse. Når de fungerer, er dette samproduksjon av kunnskap på sitt beste.

I prosjektet ‘Storbyenes planstrategier’ gjennomført av Asplan Viak (Plathe og Hernes, 2016) fungerte nettverksgruppa som arena for erfaringsutveksling, og som kunnskapsprodusent gjennom grundige drøftinger underveis. Dette ga innsikt både til byrepresentantene og forskerne. Arbeidet og diskusjonene i gruppa styrket særlig det komparative aspektet. Resultatene er brukt i videre planarbeid, og har gitt ideer til nye prosjekter.

Noen av nettverksgruppene blir viktige langt utover selve prosjektet, og har utviklet seg til å bli uformelle faglige nettverk mellom de ansatte. Gjennom disse gruppene tas kunnskapen fra prosjektene aktivt med inn i byenes egne planleggings- og politikkutviklingsprosesser.

Formidlingsarbeidet har blitt mer profesjonalisert siden 1987, og programplaner og årsmeldinger har i dag en spisset og forenklet form som gir kortfattet informasjon om satsinger og prosjekter. Det arrangeres konferanser og seminarer både i og mellom byene, og med eksterne aktører. Dette er viktige møteplasser, men det er uklart hvor effektive de er dersom målet er å påvirke for eksempel politikkutvikling.

Programmet har et uforløst formidlingspotensial som bør prioriteres framover. Ulike prosjekter har til dels ulike formål, og dermed også ulike målgrupper. Det er ikke alltid klart hvordan dette gjenspeiles i formidlingsplaner og -arbeid. Det ligger et ansvar både hos forskerne og byene selv i å sikre at formidlingen ikke blir et vedheng når prosjektet er avsluttet, men at man tenker mer strategisk rundt formidling gjennom arbeidet med et prosjekt.

Hva skaper et godt prosjekt? Erfaringer for framtida.

Idealprosjektet er når alt klaffer: fra den geniale ideen til utvikling av en forskbar problemstilling, til en god prosess som ender i resultater som formidles og brukes. Gode prosjekter gir retningsvalg, de er nyttige og prinsipielle, bringer inn nye vinklinger og problemstillinger og styrker lærings- og erfaringsutveksling mellom byene. Det er sjelden et prosjekt treffer på alle disse sidene samtidig. I arbeidet med rapporten har vi identifisert seks suksessdimensjoner for det gode prosjektet, og knyttet noen anbefalinger til disse.

Forankring og ledelse

Et godt prosjekt fordrer at prosessen er godt forankret og blir prioritert i organisasjonen. Dersom byene ikke er flinke nok til å forankre prosjekter i egen kommune, kan dette føre til venstrehåndsarbeid og gjennomføring preget av tidspress. Uten strategisk forankring blir det litt tilfeldig hvordan resultatene blir kjent blant administrativ og politisk ledelse. Det er likevel en balansegang mellom for formaliserte prosesser, og det å ivareta fleksibiliteten i organiseringen av programmet.

Tid og ressurser

En viktig suksessfaktor er at det settes av god nok tid og ressurser til hvert prosjekt. Dette skaper god gjennomføringsevne og øker læringsutbyttet. Ambisjonsnivået bør også følge det ressursnivået man er villig til å sette av til prosjektet. Ansatte har ofte en hverdag som består av en rekke pålagte oppgaver. Mange gode prosjekter har vært avhengig av ildsjeler, enkeltpersoner med et sterkt faglig engasjement for problemstillingen. Engasjement er avgjørende, men å være avhengig av ildsjeler gjør programmet sårbart for personskifter og omorganiseringer. En sterkere forankring og prioritering vil også bidra til et større rom for at de ansatte kan få (mer) tid og anledning til å jobbe med denne typen prosjekter.

Kompetanse i kommunen, og hos forskerne

Det har i perioder vært vanskelig å oversette gode ideer til konkrete prosjekter, og noen ganger så blir ikke nytteverdien like stor som man hadde trodd. Kapasitet og kompetanse er nødvendig for å få frem gode og nyttige prosjektforslag. Et godt prosjekt fordrer at det finnes god bestillerkompetanse i prosjektførende by (i samarbeid med styre og sekretariat). Denne kompetansen varierer mellom og innenfor byene. Det er et behov for en samlet innsats for å styrke denne kompetansen, for eksempel gjennom interne seminarer eller ved å utarbeide klarere retningslinjer. Man kan være enda tydeligere på hvordan en konkret idé og et prosjekt er relevant for storbyene, og hva som er det storbyspesifikke i prosjektet. Samtidig må forskerne også forstå og kjenne kommunenes arbeidssituasjon og organisering, og forstå hva bestillingen innebærer.

Samarbeid

Gode samarbeidsevner og inkluderende prosesser er en viktig suksessfaktor. Når dialog og kontakt mellom prosjektførende by og forskere er god, kan man ha rimelig god kontroll på at forskerne svarer på bestillingen, samtidig som det bidrar til å kvalitetssikre funn og anbefalinger. Denne dialogen er en kombinasjon av personlige egenskaper, fag- og prosesskompetanse. Et viktig utgangspunkt for et godt samarbeid er at begge sider må ha realistisk forståelse av tid og ressurser til å jobbe med prosjektene, og gjennomføringsevne.

Aktualitet og relevans

Det er viktig at man treffer riktig med prosjektet. Dersom man evner å belyse de store, strategiske utfordringer der byene mangler kunnskap, analyser og verktøy, vil dette løfte prosjektet til et høyre nivå. Temaer kan ha en langsiktig horisont, men det er også viktig med prosjekter som kan fange temaer som er i tiden. Dette er særlig viktig for de strategiske og interessepolitiske prosjektene. De gode strategiprosjektene bidrar med konkret kunnskap og anbefalinger, som byene kan ta med seg inn i en pågående politisk prosess eller planarbeid. Det fordrer selvsagt at styret og andre i byene i perioder må handle raskt, for eksempel for å få lyst ut prosjekter. Den fleksibiliteten som vi har inntrykk av ligger i programplanene, med relativt brede satsinger samtidig som man kan fange ‘der og da’ tematikker, er en styrke for programmet.

Formidling og bruk

Prosjekter må gjøre de viktigste resultatene så enkelt tilgjengelig som mulig, for flest mulig. Resultater bør svare på dagsaktuelle problemstillinger som er relevante og anvendbare for kommunene. I hvilken grad man treffer riktig med prosjektet kan handle litt om tilfeldigheter, men god og tydelig formidling øker prosjektets aktualitet og gjennomslagskraft. Formidlingsarbeidet har mye å gå på både internt i byene og eksternt mot relevante aktører. Dette handler dels om ressurser både for den enkelte by og for sekretariatet. Her har styret, byene og forskerne et felles ansvar, men byene er særlig ansvarlige for å lage gode og gjennomførbare formidlingsplaner. Det eksterne formidlingsarbeidet utover foredrag og intern erfaringsutveksling, bør styrkes. Det er viktig at aktørene i fellesskap jobber fram en forståelse av at prosjektet ikke er slutt når rapporten er levert, og at det snakkes om formidling tidlig i prosessen.

Lukk sammendrag
Utgivelsesår:

2018

Antall sider:

119

ISBN:

978-82-8309-240-0 (Trykket) / 978-82-8309-241-7 (Elektronisk)

ISSN:

1502-9794

Publikasjonstype:

Rapport

Publisert:

Oslo: By- og regionforskningsinstituttet NIBR, OsloMet – storbyuniversitetet

Tilknyttet prosjekt