Hvordan vurderer NAV arbeidsevnen til brukerne? HiOA-forsker finner at NAVs veiledere foventes å bruke kunnskap som i for liten grad er utviklet.

Hvis du søker arbeidsavklaringspenger, kvalifiseringsprogram eller uføretrygd, krever det en arbeidsevnevurdering. I en arbeidsevnevurdering ser NAV på hva slags krav arbeidslivet og dagliglivet stiller og vurderer dine muligheter og begrensninger.

- Arbeidsevnevurdering bidrar til at personer med helseproblemer som er utenfor arbeidsmarkedet, eller som står i fare for å havne utenfor arbeidsmarkedet, får vurdert sine ressurser og muligheter, forteller Heidi Moen Gjersøe.

Gjersøe har forsket på arbeidsevnevurderingen og måten vurderingen håndteres på i førstelinjen i den norske velferdsforvaltningen, NAV. Hun har nettopp levert sin doktorgrad ved Senter for profesjonsstudier ved Høgskolen i Oslo og Akershus.

Førstelinjearbeiderne mangler ofte nok kunnskap

Innføringen av arbeidsevnevurderingen er et forsøk på å etablere eller støtte opp om en egen arbeidsmarkedskompetanse ved at veilederne forventes å bruke kunnskap om arbeidsmarkedet til å vurdere enkeltindividers behov for arbeidsrettet bistand og prognosene for arbeidsevnen.

 Førstelinjearbeiderne har ikke nok kunnskap som kan veie opp mot kunnskapen legene og søkerne har.

- Til tross for et høyt utdanningsnivå i den norske førstelinjen opplever ikke veilederne seg som eksperter når de skal ta stilling til brukernes arbeidsevne. Den medisinske legeerklæringen er orientert rundt diagnoser og sykdomsplager, mens arbeidsevnevurderingen er orientert rundt ressurser og muligheter, forteller Gjersøe.

Viten og praksis illustrasjon
HiOA-forsker Heidi Moen Gjersøe

Utfordrende for NAVs førstelinjearbeidere

Gjersøes forskning viser at de norske førstelinjearbeiderne må vurdere tvetydige og komplekse saker.

- I tillegg til et usikkert kunnskapsgrunnlag er det også en juridisk tvetydighet når det skal vurderes hvem som har rett til arbeidsavklaringspenger. Veilederne i studien er opptatt av arbeid som hovedmål for brukerne. Samtidig oppfatter de, både på vei inn til arbeidsavklaringspenger og på vei ut, å ha en viktig oppgave med å sikre inntekten til Nav-brukerne.

- De er opptatt av arbeid og aktivitet, men skjermer samtidig brukerne fra å havne i en utrygg inntektssituasjon utenfor arbeidsmarkedet hvis de oppfatter det som urimelig, forteller Gjersøe.

I en arbeidsevnevurdering må de ansatte i NAVs førstelinje kartlegge og ta stilling til en rekke opplysninger om brukeren og arbeidsmarkedet.

- Dette skaper en kompleks vurderingssituasjon. Aktiveringsarbeid i førstelinjen handler om både veiledning og støtte for å få klienter ut i arbeid. I tillegg til å avgjøre hvem som skal ha tilgang til stønad og oppfølging.

Gjersøe forteller at den institusjonelle konteksten er viktig når man skal forstå førstelinjearbeidernes vurdering av arbeidsevne.

- Når NAVs veiledere skal vurdere arbeidsevnen, står de mellom en profesjonell vurdering og byråkratisk administrering, understreker Gjersøe.

Norge har et omfattende, rettighetsbasert trygdesystem og er kjennetegnet av at ansatte i velferdsbyråkratiet ofte har høyere utdanning og en relativt stor grad av selvstendighet i arbeidet sitt.

- Norge har gått langt i å integrere arbeidsmarkedstjenestene og ytelsesforvaltningen og etablert enhetlige NAV kontor. Det innebærer at førstelinjearbeiderne skal foreta arbeidsevnevurdering av brukere med et bredt spekter av helsemessige og sosiale vansker, forteller Gjersøe.

Når NAVs veiledere skal vurdere arbeidsevnen, står de mellom en profesjonell vurdering og byråkratisk administrering

Heidi Moen Gjersøe

Arbeidsevnevurdering kom med NAV-reformen

I Norge har arbeidsevnevurderingen blitt innført i forbindelse med reformen av den norske arbeids- og velferdsforvaltningen, NAV-reformen. Denne reformen har brutt ned de organisatoriske skillelinjene mellom de tre tidligere etatene for trygd, arbeidsmarkedstjenester og sosiale tjenester.

Den lokale førstelinjen er blitt samordnet i NAV-kontorer, der brukere på tvers av ulike behov skal veiledes til å komme inn i eller tilbake til arbeidslivet. Reformens hovedmål er å få flere personer i arbeid og aktivitet og færre på stønad. I tillegg skal reformen være enklere og bedre tilpasset brukerne. Reformen skal også skape en helhetlig og effektiv forvaltning.

- Før NAV-reformen var saksbehandlingen i lokalkontorene mer rettighetsbasert. Det ble i større grad fattet juridiske enkeltvedtak det kunne klages på.

- Nå har veilederrollen blitt styrket. Det er mer fokus på kontraktsplaner, det kan være muntlige avtaler mellom bruker og veileder, forteller Gjersøe.

Sammenligner Norge og Storbritannia

Avhandlingen er en empirisk, kvalitativ studie. Dataene er hentet gjennom studieopphold i Storbritannia og gjennom feltarbeid ved to norske NAV-kontor.

- Utformingen av den norske arbeidsevnevurderingen legger opp til at brede, kontekstuelle forhold rundt brukeren skal tas i betraktning, og gir førstelinjearbeiderne et stort rom for skjønn. Den norske velferdspolitikken går i retning av faglig kunnskap og det er veiledningsbasert, forteller Gjersøe.

Gjersøe forteller at det står i kontrast til den britiske arbeidsevnevurderingen. I Storbritannia var det mer fokus på innstramming. Det var mer administrativt med systemer og poeng.

- Den norske førstelinjearbeideren skal vurdere enkeltindividers behov for arbeidsrettet bistand og prognosene for arbeidsevnen. Beslutningen skal passe den enkeltes situasjon og ikke være forutbestemt av et sett med regler.

Dette innebærer at arbeidsevnevurderingen vektlegger en mer profesjonell fremgangsmåte for å ta beslutninger, noe som utfordrer den tradisjonelle, byråkratiske beslutningsmodellen.

- Vektleggingen av en profesjonell modell kan knyttes til den norske velferdsstatens aktive rolle overfor stønadsmottakere, som tradisjonelt har mottatt oppfølging og blitt stilt krav til av en fagutdannet eller profesjonalisert førstelinjetjeneste, sier Gjersøe.

Trygdesystemet spiller en viktig rolle

- Veilederne jeg observerte var opptatt av at avgjørelsene de tok var korrekte ut fra et forhåndsbestemt sett av regler, fremfor at de foretar utpreget individuelle betraktninger på et usikkert kunnskapsgrunnlag.

- Dette tyder på at den norske velferdsstaten, med et omfattende, rettighetsbasert trygdesystem, har stor betydning for førstelinjearbeidernes praksis, forteller Gjersøe.

Referanser
Heidi Moen Gjersøe (2017): «Komplekse vurderinger i førstelinjen – en studie av arbeidsevnevurdering som aktiveringspolitisk virkemiddel», avhandling nr 10, Høgskolen i Oslo og Akershus.

NAVs nettsider om Vurdering av arbeidsevne

Publisert 09.11.2017

Slutt